A regulação da circulação internacional teve como primeiros actores as organizações não governamentais, sendo apenas nos anos vinte que a Sociedade das Nações reclama o papel das instituições intergovernamentais, mudando simbolicamente a sede das negociações (e da assinatura de convenções) de Paris para Genebra. Também os serviços de viação a nível nacional começaram por ser tutelados sobretudo por organizações não governamentais, para nos anos vinte o papel do Estado começar a afirmar-se.
Como já vimos, o ACP foi uma das organizações não governamentais que teve um papel chave na fase inicial da construção do sistema da automobilidade em Portugal. Ao nível da regulação da circulação desde muito cedo encontramos a sua intervenção, quer na pressão para a redução das multas por excesso de velocidade ou para o aumento dos seus limites legais66, quer na contribuição para a legislação sobre o automobilismo, ou ainda o seu papel na emissão de documentos de circulação, como os certificados internacionais de circulação67. É ainda de referir o papel que teve em vários órgãos, inicialmente em substituição do Estado, como nas comissões técnicas de automobilismo, a partir de 1911, em missões oficiais a congressos e na presença um delegado em organizações como a Comissão de Automobilismo Militar, criada durante a I Guerra Mundial68. Em 1911 foi publicado o decreto com força de lei de 27 de Maio promulgado pelo Ministério do Fomento, que aprovou o “Regulamento sobre a circulação dos automóveis”, no qual o ACP, com pouco mais de 100 membros, desempenhava um papel fundamental69. Foram criadas quatro circunscrições, cada uma com uma comissão técnica com as funções de realizar os exames aos condutores e as inspecções e registo dos veículos e emitir os respectivos documentos (livretes de circulação dos veículos e as licenças de condução dos condutores)70. O ACP deveria apresentar ao Ministério do Fomento, para as circunscrições do Norte e do Sul71, “dez nomes de individualidades de reconhecida competência, cinco dos quais residindo do Porto e cinco em Lisboa”, dos quais seriam escolhidos três
66
Veja-se, por exemplo, estas afirmações num anuário publicado pelo Clube: "A legislação que regulava a circulação de automoveis desde 2 de Outubro de 1901 dava origem a pesadíssimas multas que a polícia aplicava, por assim dizer, como queria, arbitrariamente: essas multas eram, dentro dos limites da lei, fixadas em juízo, podendo ir até 20$000, não sendo permitida velocidade superior a 10 quilómetros por hora. Assim, além da multa, o contraventor automobilista tinha de pagar as custas e selos do processo, que nunca eram inferiores a 30$000. A direcção do Club empreendeu um intenso trabalho de todas as horas para conseguir a modificação de tal estado de coisas, e, tendo conseguido dos poderes públicos o decreto de 27 de Março de 1909, que já representava um grande melhoramento em relação ao anterior, não descurou o assunto no sentido de obter melhor, e assim conseguiu que fosse promulgado o decreto de 27 de Maio de 1911, que deu satisfação aos desejos que de longa data constituíam a justa aspiração dos automobilistas portugueses e muito especialmente do Club". Anuário do Automóvel Club de Portugal, 7.
67
"Acta nº 44, 24/3/1908", Actas da Direcção do Real Automóvel Club de Portugal, Livro I.
68 "Portaria nº 536-A, criando junto do estado maior do exército uma comissão de automobilismo militar", Diário
do Governo nº 255, Suplemento, de 16/12/1915, Ministério do Fomento.
69
Saíram, num espaço de poucos dias, duas versões deste decreto, a segunda rectificando a primeira. "Decreto com força de lei de 27 de Maio, aprovando o regulamento sobre a circulação de automóveis", Diário do Governo nº 140, de 17/6/1911, Ministério do Fomento, "Decreto com força de lei de 27 de Maio, aprovando o regulamento sobre a circulação de automóveis (rectificação)", (1911).
70
Ver as atribuições das comissões técnicas no artigo 14º do "Decreto com força de lei de 27 de Maio, aprovando o regulamento sobre a circulação de automóveis (rectificação)", (1911), 2647.
71
A circunscrição do Porto compreendia os distritos de Viana do Castelo, Braga, Vila Real, Bragança, Porto, Aveiro, Coimbra e Viseu, tendo a sua sede no Porto. A circunscrição de Lisboa compreendia os distritos da Guarda, Castelo Branco, Leiria, Santarém, Lisboa, Portalegre, Évora, Beja e Faro, tendo a sua sede em Lisboa.
nomes por circunscrição72. As comissões técnicas das circunscrições dos Açores e da Madeira eram constituídas pelo director de obras públicas respectivo, por um delegado do ACP e por uma “individualidade de reconhecida competência, escolhida pelo director de obras públicas”73. As circunscrições do Norte e do Sul tinham ainda agregado um delegado nomeado pelas associações de classe dos chauffeurs.
Esta situação veio a ser criticada pela Repartição de Turismo do Ministério do Fomento criada em 191174, considerando que os serviços desempenhados pelas comissões técnicas de automobilismo não deveriam ficar a cargo de uma entidade particular como o ACP, mas sim de uma entidade oficial como aquela Repartição75. Apesar das críticas que foram surgindo ao longo de mais de dez anos, o ACP continuou com estas funções. No início de 1927, nas vésperas da alteração desta situação, é publicado um artigo na revista O Volante em que, apesar de se referir a necessidade das funções das comissões técnicas (inspecções a veículos, exames a condutores) e de louvar os seus funcionários “exemplaríssimos”, estranha o facto de estes serviços estarem entregues a uma “repartição semioficial” defendendo a sua integração no Ministério do Comércio e a sua profissionalização76. O seu autor, Alberto Sanches de Castro, que, como já se referiu, dois anos depois teria um contencioso com o ACP, defendia que os exames de condução fossem feitos nas escolas industriais de Lisboa e do Porto que ministrassem esse curso. Esta crítica não caia no vazio porque já se reconhecia a necessidade de revisão do regulamento de circulação de automóveis que datava de 1911. Em 1927, a Comissão que tinha a cargo a revisão do regulamento de circulação de automóveis tornou público esse projecto de código de estrada. O ACP estava a favor da revisão do regulamento, mas não do ser afastado das comissões técnicas que ficariam a cargo de um novo serviço criado para esse efeito, o que comunicou através do seu delegado nessa comissão, José Lino:
Por unanimidade resolveu a direcção do ACP encarregar o seu delegado de protestar clara e energicamente contra a parte do projecto que pretende criar uma nova entidade para regular os serviços das comissões técnicas. (…) com a projectada organização, apenas se pretender arranjar lugares remunerados (…). Que se reforme o actual Regulamento de circulação e decrete o novo código de estradas introduzindo-lhe os melhoramentos que o desenvolvimento sempre crescente do automobilismo no nosso país aconselha, plenamente de acordo, mas ir reformar os serviços das comissões técnicas que estão montados com toda a clareza, principalmente no Sul, onde estes serviços são absolutamente modelares, agravando as receitas do Estado e a bolsa dos automobilistas, sem utilidade pratica de espécie alguma, é que não está certo.
A direcção do ACP convencida de que interpreta o sentir de toda a população associativa chama a atenção de Sua Exa. o senhor ministro do Comércio, certo que ele não patrocinará a imoralidade que se pretende praticar. Os serviços actuais são desempenhados gratuitamente por pessoas idóneas e competentes, indicadas por este Club77.
72
Cada comissão técnica era composta por três pessoas que exerceriam os cargos de presidente, secretário e tesoureiro de forma graciosa.
73
"Decreto com força de lei de 27 de Maio, aprovando o regulamento sobre a circulação de automóveis (rectificação)", (1911), 2647.
74 "Decreto com força de lei de 16 de maio, criando no Ministério do Fomento uma Repartição de Turismo",
Diário do Governo nº 115, Iª Série, de 18/5/1911, Ministério do Fomento.
75 Sérgio Palma Brito, Notas sobre a evolução do viajar e a formação do turismo, vol. I (Lisboa: Medialivros,
2003), 478.
76
Alberto Sanches de Castro, "A respeito do automobilismo", O Volante. Jornal Português de Automobilismo, 10 (1927).
77
Apesar destes protestos, o primeiro código da estrada seria publicado em 1928, num diploma que também criava a nova entidade tutelar das comissões técnicas de automobilismo, o CSV78, junto da Direcção Geral de Estradas do Ministério do Comércio e Comunicações. Com a criação do CSV começa a institucionalização dos serviços de trânsito que passavam a estar a cargo do Estado, e que foram sofrendo várias reorganizações até chegarem a uma forma mais estável, em 1935. O CSV, que tinha a seu cargo todos os serviços e a fiscalização do trânsito de peões, dos animais e dos veículos de tracção animal e mecânica nas vias públicas, compunha-se de: o director geral de estradas, como presidente; o director da repartição técnica da JAE; um jurisconsulto especializado como técnico de automobilismo; o vogal do pelouro de viação da comissão executiva da Câmara Municipal de Lisboa; o comandante da Polícia de Segurança Pública de Lisboa; o presidente da direcção do ACP; um delegado da Inspecção das Tropas de Comunicações; um delegado do Ministério do Interior; um delegado da Direcção Geral de Segurança Pública; um delegado de cada uma das comissões técnicas de automobilismo. Os delegados eram remunerados e estavam isentos de impostos de trânsito se usassem o seu veículo próprio para serviços de inspecção e fiscalização do CSV. As comissões técnicas de automobilismo, responsáveis pela realização de inspecções a veículos e exames a condutores, antes a cargo do ACP, passariam a estar a cargo do CSV. Haveria uma comissão técnica em cada circunscrição, tendo estas passado de quatro para cinco: Norte (Porto, Viana do Castelo, Vila Real, Braga e Bragança), Centro (Aveiro, Coimbra, Viseu e Guarda); Sul (Lisboa, Setúbal, Leiria, Santarém, Portalegre, Castelo Branco, Évora, Beja e Faro); Açores e Madeira, com sedes, respectivamente, no Porto, Coimbra, Lisboa, Ponta Delgada e Funchal. Cada comissão técnica tinha como presidente o director de estradas da região (ou engenheiro por ele proposto) e quatro vogais, dois dos quais delegados do ACP79.
A legislação sobre os serviços de trânsito continuou a mudar. Com a aprovação do segundo código da estrada em 1930, o CSV era adaptado à extinção da Direcção Geral das Estradas no ano anterior80: a JAE passou a ter três membros, o seu presidente, que presidia também o CSV, e os seus directores de construção e conservação, como vogais. Com algumas alterações a composição do CSV manteve-se semelhante à anterior, nomeadamente com a presença de um delegado do ACP, sendo a principal novidade um delegado do comércio e indústria ligados ao automobilismo, eleitos pelas respectivas associações. A composição das comissões técnicas de automobilismo também foram pouco alteradas, sendo presididas pelo engenheiro representante da JAE e tendo técnicos indicados pelo ACP, passando estes nas circunscrições do Norte, Sul e Centro de dois para três81. Este aumento tinha sido sugerido pelo delegado do ACP no CSV, João Ortigão Ramos, ao então ministro do Comércio e Comunicações e vice-presidente da assembleia geral do ACP, João Antunes
78 O primeiro código da Estrada foi inicialmente publicado com o "Decreto nº 14988", (1928). Este decreto expõe
os considerandos para a revisão do regulamento de 1911 e a composição do CSV. O primeiro código da estrada viria a ser republicado com algumas alterações cerca de três meses depois pelo decreto "Decreto nº 15536", (1928).
79 Os outros dois eram: o comandante da Companhia do Trem Automóvel (órgão do exército) e um delegado da
Associação dos Condutores de Automóveis.
80
"Decreto nº 18406", (1930). As atribuições do CSV, das comissões técnicas de automobilismo, do corpo de polícia de trânsito, entre outras questões, foram discriminadas no decreto que aprovou o regulamento para a execução deste código da estrada. Ver "Decreto nº 19545", (1931).
81 Ver composição das comissões técnicas de automobilismo nos primeiro e segundo códigos da estrada nos
Guimarães82, a ser feito na alteração ao código seguinte, como aconteceu. Este código da estrada criava ainda a polícia de trânsito nas estradas, dependente do CSV.
Confirmando a expressão corrente em História da Tecnologia de que a invenção de um artefacto implica a invenção do seu uso, a parte da regulação da circulação institucionalizada nos serviços de viação reconhecia que estes tinham de ser reorganizados por causa dos “problemas técnicos especializados que a cada momento surgem em matéria de viação automóvel”83, o que levou a reorganizações sucessivas destes serviços no início dos anos trinta. Em 193384, os serviços de trânsito tornaram-se autónomos relativamente à administração rodoviária e foram criados mais dois órgãos: a Direcção dos Serviços de Viação e a Comissão Administrativa dos Serviços de Viação. O CSV continuou a existir, embora tenha passado a órgão consultivo85, e teve como novos membros delegados das empresas ferroviárias e rodoviárias, o que, de certa forma, reflectiu o início de uma política de coordenação dos transportes terrestres, cujo debate então já decorria. A remodelação dos serviços no ano seguinte manteve estes três órgãos passando, no entanto, o primeiro a chamar-se Direcção Geral dos Serviços de Viação (DGSV)86; finalmente, em 1935, a DGSV seguiu a reorganização dos serviços públicos do Ministério de Obras Públicas e Comunicações87.
O CSV sofreu, no entanto, uma alteração na sua constituição dois anos depois, que se reflectiu, sobretudo, na diminuição do peso da JAE neste órgão88. A presidência do CSV, até aí entregue ao presidente da JAE, passou a estar a cargo do ministro das Obras Públicas e Comunicações, a vice-presidência continuou a ser assegurada pelo Director Geral dos Serviços de Viação. Nos vogais foi acrescentado o engenheiro chefe da repartição técnica da DGSV e o engenheiro director dos serviços de conservação da JAE substituiu o de construção, reconhecendo que os assuntos de trânsito tinham muito mais a ver com a direcção de conservação, responsável, por exemplo, pela sinalização das estradas.
O decreto de 1937 com a alteração à constituição do CSV foi enviado para a Câmara Corporativa, que propôs que fossem aditados um delegado das empresas suburbanas de tracção eléctrica e um médico, especializado em psicotécnica, nomeado pelo ministro, rejeitando, no entanto, o aditamento proposto pelo deputado Joaquim Moura Relvas de um médico do Auto-Clube Médico Português89. O reconhecimento da necessidade da presença de um médico neste órgão era consensual90, argumentando Joaquim Moura Relvas que seria de grande vantagem “nas inspecções aos candidatos a condutores”, pondo “a colectividade ao abrigo de muitos acidentes e perigos” e na
82
"Acta nº 743, 11/11/1929", Actas da Direcção do Automóvel Club de Portugal, Livro V: 29.
83 "Decreto nº 22604", Diário do Governo nº 120, Iª Série, de 31/5/1933, Ministério das Obras Públicas e
Comunicações, 926.
84 Ibid.
85 Relatório referente ao ano de 1935 da Direcção Geral dos Serviços de Viação, 4, 5. 86
"Decreto-lei nº 23948", Diário do Governo nº 127, Iª Série, de 1/6/1934, Ministério das Obras Públicas e Comunicações.
87 "Decreto-lei nº 26117", Diário do Governo nº 272, Suplemento, Iª Série, de 23/11/1935, Ministério das Obras
Públicas e Comunicações.
88 "Decreto-lei nº 27490", Diário do Governo nº 13, Iª Série, de 16/01/1937, Ministério das Obras Públicas e
Comunicações.
89
"Parecer da Câmara Corporativa acerca do decreto-lei n.º 27490, que modifica a constituição do Conselho Superior de Viação", (1937).
90
Também João Antunes Guimarães, que discordou do aditamento de um vogal do Auto-Clube Médico Português ao CSV, dizendo inclusive que os interesses dos médicos automobilistas já estariam acautelados no ACP, uma vez que muitos dos seus sócios seriam médicos, concordou na necessidade de um médico no CSV.
“criação de postos de socorro a sinistrados nas estradas”, nomeadamente no seu transporte ou na forma de instalar prontos socorros91.
O CSV foi criado em 1929 sob a alçada da Direcção Geral de Estradas, ficando, depois, na da JAE, tendo os serviços de viação sido separados da administração rodoviária em 1933, com a criação da Direcção dos Serviços de Viação. A mudança da constituição do CSV em 1937 representou uma clara intenção de confirmação desta separação dos assuntos ligados às infraestruturas, a cargo da JAE, dos assuntos da regulação da circulação, a cargo da DGSV, se bem que nesta altura ambos estes órgãos ainda integravam o mesmo ministério, o Ministério das Obras Públicas e Comunicações. Mais tarde, em 1947, este ministério cindiu-se em Ministério das Obras Públicas e Ministério das Comunicações92, ficando estes dois assuntos relacionados com o sistema rodoviário separados. Aproximadamente na mesma altura, os assuntos ligados à viação passaram a ser integrados no âmbito mais genérico dos transportes terrestres, quando a coordenação dos transportes terrestres, cujo debate foi extremamente aceso nos anos trinta, passou a ser uma forma de política dos transportes93. Assim, quer o CSV, quer a DSGV, foram extintos e as suas funções passaram para, respectivamente, o Conselho Superior dos Transportes Terrestres94, em 1945, e a Direcção Geral dos Transportes Terrestres (DGTT)95, em 1951, que passaram a ser os órgãos executores da política de coordenação dos transportes terrestres. A situação só virá a ser revertida em 1971, com o reconhecimento do agravamento dos problemas de trânsito e com a inscrição no III Plano de Fomento da medida da reorganização dos serviços relativos aos transportes terrestres e à circulação e segurança rodoviária, tendo-se criado a Direcção Geral de Viação, que absorveu as atribuições relativas à circulação rodoviária então conferidas à DGTT, e alargado as competências do Conselho Superior de Obras Públicas às questões de transportes96. Renomeado Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes, este órgão concentrou a sua actividade nos “problemas relacionados com o desenvolvimento dos sistemas de transportes e os problemas das próprias infra- estruturas dos transportes”97
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