As transformações econômicas advindas do Plano Real a partir de julho de 1994 e, logo após, o Pacote Fiscal de 1999, levam ao questionamento sobre a eficiência e o pacto fiscal, gerado entre os governos subnacionais, estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal em 2001.13
A partir do final dos anos 1980, o Brasil começa a estabelecer um caminho mais amplo para a volta de uma antiga descentralização, a bandeira federativa,14
visando diminuir a função centralizadora dos anos do Regime Militar, que concentrava os recursos de impostos obtidos na União. Foi então estabelecida uma forma de democracia em vias de restabelecimento (GUEDES; GASPARINI, 2007),15
dando nova configuração de poder aos entes subnacionais (Estados e Municípios). O sistema de abertura influiu na criação de mecanismos de transferências destes recursos fiscais obtidos pela União, porque a maioria dos municípios gera receitas insuficientes para os seus haveres fiscais. Esta descentralização ocorreu através de emendas constitucionais, promovendo maiores transferências por meio de fundos de participação, como: Fundo de Participação Municipal (FPM); Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos profissionais da Educação (FUNDEB); Imposto sobre Produtos Industrializados Federal (IPI Federal); Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) estadual,16 dentre
outros.
13 Lei complementar n° 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 18 abr. 2013.
14 Gustavo Mehmeri Gusmão dos Santos enfatiza que a federação é garantida desde a Constituição
Republicana de 1891, que criou dispositivos para a sua proteção com a iminência de intervenção, caso este direito seja violado. Na Constituição Federal de 1988, nos artigos 34 a 36, o artigo 34 especifica, em caráter excepcional, a sua intervenção, tais como ameaça à integridade da Federação, segurança Nacional etc. No caso do artigo 36, refere-se ao decreto advindo do Presidente da República para a intervenção, que deverá ser apreciada pelo Congresso Nacional no prazo de até 24 horas. Disponível em: <http://www.raul.pro.br/artigos/interven.pdf>. Acesso em: 5 jan. 2013.
15 GUEDES, Kelly Pereira Guedes; GASPARINI, Carlos Eduardo. Descentralização fiscal e tamanho
do governo no Brasil. São Paulo, 2007. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1413-
80502007000200007&script=sci_arttext>. Acesso em: 28 set. 2013.
16 As principais transferências constitucionais são o Fundo de Participação dos Estados (FPE), Fundo
de Participação dos Municípios (FPM), Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FUNDEB), além dos menores, tais como o Imposto Territorial Rural (ITR), Imposto Sobre Operações
Para atender as demandas subnacionais de forma suplementar, por causa do resultado da ineficiência de arrecadação local, o Governo Federal criou o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação Municipal (FPM), transferidos pela Secretaria do Tesouro Nacional17 na reforma tributária de 1967. Os
repasses são periódicos, sendo semanais ou mensais, e variam de acordo com as necessidades de cada município, calculada pelo Tribunal de Contas da União (TCU).15
A desigualdade e a concentração da renda nacional nos grandes centros fazem que a maioria dos municípios necessite do Governo Federal, através da destinação de repasses do Fundo de Participação Municipal, de transferências e de convênios. Outro segundo elemento apoiador dos municípios são os Estados que buscam garantir investimentos em grandes obras municipais, como grandes vias públicas, hospitais, escolas etc., com as quais geralmente os municípios não têm condições de arcar. Porém, a não sustentabilidade financeira da maioria dos municípios faz que o Governo Federal legitime a situação de maior participação no aporte do bolo tributário nacional para gerir sua melhor distribuição.18
Neste caso, a ideia da descentralização total, na qual todos os recursos municipais ficariam com o município gerador, enfraqueceria o Governo Federal. Segundo Fábio Giambiagi e Ana Cláudia Além (2008, p. 328), a Constituição Federal de 1988, que introduziu importantes mudanças nas relações intergovernamentais, resultou num expressivo aumento na participação subnacional dos gastos com autonomia para legislar, coletar, controlar e gastar recursos, podendo, até mesmo, fixar alíquotas de impostos.
Financeiras/Ouro (IOF-Ouro), Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados
(FPEX), entre outros. Disponível em: <https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos estaduais/transferencias-constitucionais-e-legais/fpm>. Acesso em: 24 jan. 2014.
17 Os valores repassados para cada ente subnacional são dimensionados de acordo com o censo
demográfico anual efetuado pelo IBGE. (Finanças públicas, 2009-2012) FINANÇAS PÚBLICAS.
Noções básicas para os municípios. CNM – Confederação Nacional dos Municípios. Gestão 2009-
2012.
18 Esta foi uma estratégia adotada sistematicamente pelo governo federal para aumentar a
capacidade de regulação da União ante os estados. Quase onipresentes durante a Primeira República, estes perdem progressivamente recursos e atribuições como provedores de bens e serviços à população (RODRIGUES, 2011, p. 32).
Todavia, a arrecadação própria dos municípios é insuficiente para seu financiamento e o grande atrativo da intervenção Federal dá-se em contrapartida aos municípios que somente deverão prestar contas e seguir as diretrizes da Lei de Responsabilidade Fiscal. Por isso, regras de partilha foram estabelecidas desde a reforma tributária de 1967:19 o Governo Federal20 recebe recursos produzidos pelos
entes subnacionais e os distribui (BALTHAZAR, 2004, p. 103).
A discussão se dá pelo fato de que os Entes subnacionais não têm autonomia tributária e, caso não sigam a cartilha da Lei de Responsabilidade Fiscal que regula o controle de gastos do orçamento público, estabelecida como um pacto nacional, deixam de receber recursos federais ou são acometidos de sanções, com diminuição de repasses ou empréstimos a juros mais altos. Isto engessa o orçamento público local e limita os investimentos dos governos locais em diversos setores carentes, como criação de creches, obras públicas de relevância, habitação de interesse social, contribuindo para o aumento do déficit habitacional, entre outros.
Neste contexto, Sérgio Prado (2003, p. 276) sublinha a ideia liberal de autonomia tributária, para que o município se auto ajustasse as suas necessidades, de acordo com sua eficiência econômica local. Além disso, enfatiza que o pacto federativo prevê a equidade da distribuição para diminuir a desigualdade, o que acaba fatalmente por estabelecer limites à descentralização.
Um bom medidor baseia-se na identificação de regiões mais carentes para que a observância dos recursos seja alocada com maior eficiência, do ponto de vista social, deixando as regiões de melhor situação econômica com menores repasses. Isto porque grandes cidades são geradoras de maiores recursos próprios, devido a maiores arrecadações de impostos advindo de IPTU, ISS etc.
19 Reforma tributária de 1964-1967. Receita Federal. Arquivo Histórico. Disponível em:
<http://www.receita.fazenda.gov.br/Memoria/irpf/historia/hist1964a1967.asp>. Acesso em: 20 maio 2015.
20 Dentre as competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios,
destacam-se as seguintes: I) cuidar da saúde e da assistência pública; II) proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência, proteger o meio ambiente e combater a poluição; IV) promover programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; V) combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; VI) estabelecer e implantar política de educação para política de trânsito; nas áreas em que se permitiu a competência concorrente, coube a União legislar apenas sobre norma legais. Em exemplo de competência prioritária, encontra-se na atuação dos municípios a responsabilidade para prover educação infantil e ensino fundamental. SILVA, Maria da Conceição. Mecanismos de cooperação financeira Estados-Municípios: São Paulo e Rio de Janeiro, coletânea descentralização e federalismo fiscal no Brasil. Organizado por Fernando Rezende e Fabrício Augusto de Oliveira. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer; FGV, 2003, p. 150).
Tabela 10 – Participação das regiões no PIB, de 2002 a 2011 (em %)
Fonte: IBGE. Contas nacionais n. 40. Contas regionais do Brasil 2011. Rio de janeiro, 2013, p.14
Isto mostra que pouco tem mudado no quadro da distribuição da participação das regiões no PIB em todo o período analisado. A região Nordeste manteve-se quase estável no período de 2002 a 2011, contudo, como destaque, a região Norte do Brasil teve ganho de participação de 12,96%, e a Centro-Oeste aumento de 8,3% no período. Já a região Sudeste, a mais rica, passou de 56,7% para 55,4% de participação, perda de 1,3% que aponta uma tendência de aumento da redistribuição do PIB para as regiões mais carentes.
Tabela 11 – Brasil descentralização vertical (1990, 1995, 2000, 2005, 2010) (CT* total e por ente federativo, em % do PIB)
No período citado na tabela 13, percebe-se o tamanho da carga tributária destinada à União e a baixíssima carga tributária que gerada pelos 5.568 municípios do Brasil. Neste contexto, a dependência de transferências da União aos municípios é notória.