2. OPPRETTELSE, ORGANISERINGSFORM OG FAGFELTER
2.1 Opprettelsen av et institutt for sammenlignende kulturforskning
No Brasil, são vários os instrumentos de planejamento e gestão ambiental previstos na legislação, porém percebe-se uma deficiência na integração institucional, articulação de políticas e harmonização dos recursos disponíveis, o que dificulta a realização de um participativo ordenamento territorial, bem como de uma gestão ambientalmente adequada do território. Há uma grande diversidade de zoneamentos, planos, projetos, leis e instrumentos isolados de intervenção, adotados ora pela União, ora pelos Estados e Municípios, que, com diferentes escalas espaciais de atuação, freqüentemente se apresentam de forma conflitante.
Destaca-se ainda que, em muitos casos, são utilizados vários instrumentos para um mesmo território, para uma mesma convivência, porém sem uma visão integradora, construída a partir da diversidade de seus elementos.
Com o objetivo de elucidar detalhes sobre alguns dos instrumentos de planejamento e gestão ambiental, abordados no contexto da pesquisa, a seguir são apresentados de forma geral, conceitos e estratégias daqueles mais utilizados:
1) Zoneamento ambiental
Previsto na Lei nº 6.938/81 (BRASIL, 1981), o zoneamento ambiental é um dos doze instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente. De acordo com Sepulveda (2001), zoneamento é o ato ou efeito de dividir um território por zonas, segundo objetivos e critérios predeterminados. Os objetivos do zoneamento são: diferenciar áreas com similar potencialidades ou limitações para desenhar propostas de desenvolvimento; estabelecer as bases para os processos de planejamento - formulação, execução e seguimento de projetos; orientar o uso racional do solo; e facilitar o entendimento das prioridades dos usuários e facilitar o consenso sobre a implementação de planos de uso do solo.
Os zoneamentos ambientais, previstos na Agenda 21 Brasileira (BRASIL, 2002b), são definidos como instrumentos técnicos e políticos para o planejamento do desenvolvimento sustentável, com vistas a priorizar políticas públicas coerentes com os princípios de sustentabilidade sócio-econômica e ambiental.
Os tipos de zoneamento mais usados são:
a) Zoneamento Ecológico-Econômico - ZEE
Para Sepulveda (2001), o ZEE corresponde ao processo que integra características físicas do solo com fatores sócio-econômicos em um amplo conjunto de usos do solo. Em princípio, a metodologia ZEE é aplicável a todas as escalas geográficas e terras de qualquer intensidade
de uso, porém, na prática, é mais utilizada em grandes unidades territoriais, ou seja, macrobacias e regiões fisiográficas que sustentam grupos humanos.
Segundo Becker e Egler (1997 apud MUÑOZ, 2000), o ZEE divide o território em zonas denominadas de ecológico-econômicas, delimitadas segundo critérios ecológicos e ambientais, e sócio-econômicos. Instrumento do planejamento regional (não apenas urbano), o ZEE é definido como a avaliação estratégica dos recursos naturais, sócio-econômicos e ambientais, fundamentada no inventário integrado desses recursos em um território determinado, com o fim de prover o poder público e a sociedade de informações georreferenciadas para orientar o processo de gestão territorial.
b) Zoneamento Agro-Ecológico - ZAE
Sepulveda (2001) define ZAE como sendo a divisão de uma área geográfica em unidades menores com características similares de acordo com sua aptidão para produção agrícola, analisado o impacto ambiental.
Conforme Muñoz (2000), o ZAE trata da política agrícola, e corresponde ao zoneamento que visa disciplinar a ocupação espacial pelas diversas atividades produtivas.
c) Zoneamento Costeiro
Definido, segundo Muñoz (2000), como instrumento do Plano Nacional de Gerenciamento das Áreas Litorâneas.
Previsto na Agenda 21 Brasileira (BRASIL, 2002b), o Zoneamento Costeiro refere-se ao ordenamento do espaço nas regiões costeiras e nos ambientes aquáticos adjacentes, de acordo com a capacidade de suporte dos mesmos.
2) Planos de ordenamento espacial
Para Baeriswyl (2001), em um plano de ordenamento se deseja saber como estão usando e como vão ser usados os recursos, buscando um uso ótimo para o território e resguardando os recursos básicos e estratégicos para o desenvolvimento das gerações futuras. O autor completa ainda afirmando que os planos de desenvolvimento elaborados pelos governos locais obedecem, na maioria dos casos, a decisões cupulares. Geralmente, sua falência se deve à falta de participação cidadã.
Nesse sentido, Miranda e Matos (2002) definem plano como um instrumento de negociação e de aglutinação política dos atores, na medida em que expressa, de forma técnica e organizada, o conjunto das decisões e dos compromissos assumidos pelos que participam do processo de sua construção ou estão dispostos a executá-lo.
A seguir são apresentados os tipos de planos de ordenamento territorial mais usados no Brasil:
a) Plano Diretor do Município
O Plano Diretor do Município é exigido na Constituição Federal, em seu artigo 182, para cidades com mais de vinte mil habitantes.
Conforme Oliveira (2001), o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, previsto na Constituição Federal, que a Lei nº 10.257, de 10/07/01 (Estatuto da Cidade), regulamenta os artigos 182 e 183 da Carta Magna, compondo o capítulo relativo à Política Urbana.
O Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001a) estabelece a participação da população nas decisões de interesse público, de modo a garantir uma gestão democrática do município (artigo 43). Ainda segundo o referido Estatuto, o Plano Diretor deve ser aprovado por lei municipal (artigo 40, caput), estar integrado ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias e
ao orçamento anual (artigo 40, parágrafo 1º) e englobar o território do município como um todo (artigo 40, parágrafo 2º).
Cabe destacar que é obrigatório, pelo referido Estatuto, que as cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, as pertencentes a áreas de especial interesse turístico e, ainda, as inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto de âmbito regional ou nacional elaborem seus respectivos planos diretores, mesmo que tenham menos de vinte mil habitantes.
Como exemplo desse tipo de Plano, tem-se o Plano Diretor de Ordenamento Territorial - PDOT, que abrange o território de um município como um todo, estabelecendo um zoneamento e definindo diretrizes de uso e ocupação para zonas rurais e urbanas.
b) Plano de Desenvolvimento Local Sustentável - PDLS
Para Buarque (1999), o PDLS toma como referencial o desenvolvimento sustentável, o planejamento como processo técnico e político e a participação como processo de mudança social e elevação das oportunidades da sociedade, considerando que sua implementação envolve acertos, negociações, conflitos e cooperação.
Miranda et al. (1997) afirma que o plano de desenvolvimento local sustentável corresponde a um instrumento para apresentação de prioridades estratégicas locais, na negociação com parceiros e entidades financiadoras. É preciso investir, desde o início do planejamento, na identificação de atores com destaque, credibilidade e capacidade de liderança na região; na sensibilização da comunidade; e na montagem de mecanismos de participação, para evitar que os planos se transformem apenas em documentos-plano.
c) Plano de Manejo
Por ser um instrumento aplicável à área de estudo, que se encontra em uma Unidade de Conservação, o Plano de Manejo é apresentado a seguir de uma forma mais detalhada.
O Plano de Manejo corresponde ao documento técnico que orienta a gestão de uma Unidade de Conservação (UC). Segundo o artigo 27 da Lei nº 9.985/2000 (BRASIL, 2000a), que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) e o Decreto nº 4.340/2002 (BRASIL, 2002a), que o regulamenta, todas UC têm que dispor de um Plano de Manejo e todo executor do SNUC deve estabelecer um roteiro metodológico básico para orientar a elaboração dos Planos de Manejos, uniformizando conceitos e metodologias, fixando diretrizes para o diagnóstico da unidade, zoneamento, programas de manejo, prazos de avaliação e de revisão e fases de implementação, conforme o artigo 14 do referido decreto.
Na Lei nº 9.985/2000, referente ao SNUC (BRASIL, 2000a), em seu artigo 2º, inciso XVII, define-se este instrumento como:
Plano de Manejo: documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade.
Conforme o IBAMA (2005), o Plano de Manejo deve:
x ser elaborado na maior brevidade possível;
x envolver os principais atores com atuação na área da UC;
x identificar, inicialmente, as grandes linhas de problemas da UC e os atores envolvidos e trabalhar com o Plano de Manejo por objetivos, orientando áreas de amostragem e definindo ações na solução de conflitos;
x primar, no planejamento, por definir diretrizes macro para as grandes linhas de problemas; x usar as informações técnicas e científicas já existentes, evitando perda de tempo e
recursos;
x privilegiar a articulação interinstitucional;
x planejar as reuniões abertas em locais de maior afluência de grupos de interesse; x definir várias reuniões, mesmo que informais, com os atores locais;
x dar ampla divulgação à elaboração do Plano de Manejo; x trabalhar próximo ao Ministério Público.
Com a finalidade de estabelecer procedimentos a serem adotados na gestão de APA - Áreas de Proteção Ambiental7 - uma das categorias do SNUC, além de subsidiar a elaboração de Planos de Manejo, o IBAMA elaborou o documento “Roteiro metodológico para gestão de APA” (IBAMA, 2001), que tem como pressuposto a adoção de abordagem sistêmica, processual e participativa, que resulte em metodologia objetiva, porém flexível, a ser aplicada à realidade de cada APA, observando-se os recursos institucionais, sociais e financeiros envolvidos. Cabe ressaltar que o referido documento encontra-se em revisão e nele a designação “plano de manejo” é substituída por “plano de gestão”, que deve ser composto pelo quadro sócio-ambiental, matriz lógica de planejamento, programas de ação, zoneamento ambiental, sistema de gestão e procedimentos de monitoria e avaliação.
Segundo a mesma fonte, na estruturação do sistema de gestão de APA, prevê-se a formação do Comitê Gestor, órgão colegiado superior de coordenação do Sistema de Gestão, composto pela instituição responsável pela APA e entidades co-gestoras. Outras estruturas,
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A APA corresponde à unidade de conservação de uso sustentável, estabelecida pela Lei Federal nº 6.902/81, que outorga ao poder executivo, nos casos de relevante interesse público, o direito de declarar determinadas áreas do território nacional como de interesse ambiental. Segundo Lei nº 9.985/00 (SNUC): “A APA é uma área em geral extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos e culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais” (BRASIL, 2000a).
tais como as Câmaras Técnicas ou Comitês de Comunidade, devem criar condições de participação a todos os agentes interessados. Baseado em experiências de gestão, um modelo simplificado da composição básica do Comitê de Gestão deve conter representantes de: IBAMA, órgão gestor ambiental estadual, Ministério Público, conselhos municipais de defesa ambiental, prefeituras, entidades técnico-científicas, organizações não-governamentais, conselhos de comunidades e setor produtivo.
3) Licenciamento ambiental
A Agenda 21 Brasileira (BRASIL, 2002b) considera o sistema de licenciamento ambiental, estabelecido em nível nacional pela Lei Federal nº 6.938 (BRASIL, 1981), que institui a Política Nacional do Meio Ambiente, como sendo um dos principais instrumentos da gestão dos recursos naturais. Com essa lei, o licenciamento ambiental de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras torna-se obrigatório em todo o território. Empreendimentos que funcionem sem licença estão sujeitos a sanções severas, consolidadas posteriormente na Lei nº 9.605 (BRASIL, 1998), conhecida como Lei de Crimes Ambientais, que vão desde advertências, multas, embargos, paralisação temporária ou definitiva das atividades, até à prisão de infratores.
A competência em matéria de licenciamento ambiental é concorrente (União, estados, municípios e Distrito Federal). Na esfera federal, o IBAMA é o responsável pelo licenciamento de atividades desenvolvidas em mais de um estado e daquelas cujos impactos ambientais ultrapassem limites territoriais estaduais. Para os empreendimentos cujos impactos ambientais potenciais sejam restritos aos limites do estado, a competência para o licenciamento é do órgão licenciador estadual. No entanto, os órgãos estaduais, de acordo com Resolução CONAMA nº 237/97 (CONAMA, 1997), podem delegar essa competência ao
município, em casos de atividades com impactos ambientais locais. Ressalta-se, porém, que o licenciamento deve ser solicitado em uma única esfera de ação.
Conforme FIRJAN (2004), o licenciamento ambiental é uma exigência legal e uma ferramenta do poder público para o controle ambiental. É obrigação do empreendedor, prevista em lei, buscar o licenciamento ambiental junto ao órgão competente, desde as etapas iniciais de planejamento e instalação do empreendimento até à sua efetiva operação.
Todos os empreendimentos ou atividades listados na Resolução CONAMA nº 237/97 (CONAMA, 1997) são obrigados a ter licença ambiental. Como exemplos dessas atividades, pode-se mencionar: extração e tratamento de minerais; indústrias metalúrgica, de papel e celulose, têxtil, química; turismo; obras civis; e atividades agropecuárias, incluindo-se neste item projetos agrícolas, projetos de assentamento e de colonização e criação de animais.
FIRJAN (2004) afirma ainda que a licença é o documento, com prazo de validade definido, em que o órgão ambiental estabelece regras, condições, restrições e medidas de controle ambiental a serem seguidas pelo empreendedor. O processo de licenciamento ambiental é constituído de três tipos de licenças, a saber:
i) licença prévia (LP): planejamento e concepção da localização do empreendimento; podendo nessa fase ser solicitados o Estudo e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA).
ii) licença de instalação (LI): início da implantação das instalações do empreendimento ou ampliação de unidades.
iii) licença de operação (LO): início da operação da atividade ou serviço.
Segundo Santilli (2005), no licenciamento ambiental, os estudos de impacto ambiental raramente analisam grupos sócio-culturais diferenciados presentes nas áreas de abrangência afetadas pelos empreendimentos. Mesmo aqueles que admitem a presença desses grupos não apresentam diagnósticos suficientes da organização sócio-cultural e dos impactos dos empreendimentos sobre os territórios e populações atingidas.
4) Criação de Unidades de Conservação (UC)8
A Agenda 21 Brasileira (BRASIL, 2002b) considera o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) como sendo um dos instrumentos da gestão dos recursos naturais e um dos principais instrumentos de conservação da biodiversidade. A criação de unidades de conservação também é destacada no Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001a) como sendo um instrumento de ordenamento espacial importante na proteção do meio ambiente.
Em conformidade com o artigo 7º da Lei nº 9.985/2000 (BRASIL, 2000a), as Unidades de Conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos com características específicas e diferentes níveis de intervenção nos ecossistemas:
I - Unidades de Proteção Integral: com objetivo básico de preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto9 dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos na referida lei. Esse grupo é composto pelas seguintes categorias de unidades de conservação: Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural; e Refúgio de Vida Silvestre.
II - Unidades de Uso Sustentável: com objetivo básico de compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável10 de parte dos recursos naturais (extrativismo, manejo ambiental, ordenamento territorial, coleta). Esse grupo é composto pelas seguintes categorias de unidades de conservação: Área de Proteção Ambiental; Área de Relevante Interesse Ecológico; Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e Reserva Particular do Patrimônio Natural.
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Entende-se por Unidade de Conservação, segundo a Lei nº 9.985/2000, que institui o SNUC, “o espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção” (BRASIL, 2000a).
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Entende-se por uso indireto, segundo a Lei nº 9.985/2000, que institui o SNUC, “aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais. Uso indireto incluiria visitação, contemplação, estudo, educação ambiental, lazer e prática de esportes” (BRASIL, 2000a).
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Entende-se por uso sustentável, segundo a Lei nº 9.985/2000, que institui o SNUC, “a exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável” (BRASIL, 2000a).
De acordo com o Atlas de Conservação da Natureza Brasileira (2004), a criação de UC corresponde uma estratégia básica de proteção da diversidade biológica utilizada por vários países. Destaca ainda um relevante atributo ao processo de criação e gestão de UC: a participação da sociedade, prevista nas fases de criação (por meio de consultas públicas inerentes ao processo); planejamento (por meio das oficinas previstas na elaboração dos planos de manejo); implantação (por meio da execução de atividades relacionadas) e gestão das Unidades de Conservação (por meio de participação nos conselhos das unidades, nos processos de terceirização de serviços ou atuando em regime de voluntariado).