Operationalization

Conforme visto anteriormente, as IIPH englobam, simultaneamente, dois tipos aparentemente distintos de operações militares: intervenções armadas e operações de paz. Antes de avaliar o enquadramento de tais ações no quadro das IIPH, contudo, é necessário apresentar dois esclarecimentos importantes: (i) as distinções entre “intervenções armadas” e “operações de paz” e (ii) as diferentes abordagens da problemática da proteção humana de acordo com o conceito de “proteção civil”.

As intervenções armadas em sentido tradicional são aquelas enquadradas pelas definições conceituais apresentadas na seção anterior, sendo apenas necessário, portanto, definir as operações de paz. Há um número considerável de definições de “operações de paz”, que podem variar em termos de amplitude e precisão, dentre as quais duas são úteis para os objetivos deste trabalho: uma de teor acadêmico-analítico e outra político-institucional. A primeira é provida por Alex J. Bellamy, Paul D. Williams e Stuart Griffin (2010, p.18, tradução livre), para quem: (...) operações de paz envolvem o uso de pessoal expedicionário (policial e/ou militar), com ou sem a autorização da ONU, com mandato

32_{Estudiosos consagrados como James Pattison (2010), Thomas Weiss (2012) e Don Scheid (2014) se utilizam}

ou programa para: (1) assistir à prevenção de conflito armado ao apoiar um processo de paz; (2) servir como instrumento para observar ou assistir à implementação de cessar-fogo ou acordos de paz; ou (3) impor cessar-fogo, acordos de paz ou a vontade do Conselho de Segurança da ONU de forma a criar uma paz estável.

Já em termos político-institucionais, deve-se ressaltar a terminologia utilizada pela própria ONU, que define “operações de paz” como “[o]perações de campo desdobradas para prevenir, gerenciar e/ou resolver conflitos violentos ou reduzir o risco de sua recorrência” (UNITED NATIONS, 2008d, p. 98, tradução livre).

Assim como as noções de intervenção e operações de paz, o conceito de “proteção civil” é heterogêneo e de múltiplo entendimento. Segundo pesquisadores do Henry L. Stimson Center em Washington (EUA),

Proteção civil exige um conceito operacional para guiar as tropas enfrentando questões em solo e uma estrutura estratégica para abordar essas questões rápida e eficazmente. Ela exige, em resumo, que “operacionalizemos” a “responsabilidade de proteger” ao abordar como ambos os tipos de missões (operações de paz com mandados de proteção e intervenções militares de “responsabilidade de proteger” em larga escala) devem ser conduzidas (HOLT; BERKMAN, 2006, p. 9).

Tais autores apontaram a ausência de definição consensual de “proteção civil”, havendo seis conceitos diferentes empregados em campo com implicações diversas (Ibid., p. 35):

I. Uma obrigação legal dos militares de cumprir com as normas do direito internacional humanitário e do direito internacional dos direitos humanos durante a condução da guerra (o “conceito das Convenções de Genebra”);

II. Um resultado natural da guerra tradicional advindo da derrota do inimigo (o “conceito da guerra”);

III. Uma função a ser cumprida pelas organizações humanitárias auxiliadas por forças armadas na formação do “espaço humanitário” (o conceito de “espaço humanitário”); IV. Um resultado do desenho operacional da assistência humanitária com fins de redução da

vulnerabilidade de civis em risco físico (o “conceito da agência de assistência”);

V. Um conjunto de tarefas para as tropas desdobradas em operações de paz e outras intervenções potencialmente envolvendo o uso da força para deter ou responder a ataques a populações vulneráveis (o “conceito de tarefa da manutenção da paz da ONU”);

VI. O objetivo primário da missão, desenhada especificamente para impedir assassinatos em massa como estipulado pela RdP (o “conceito da responsabilidade de proteger”).

Desses seis conceitos, os dois últimos são de maior interesse para o estudo por estabelecerem a proteção de civis como objetivo primário e tarefa principal das tropas desdobradas.

Nesse sentido, no âmbito das operações de paz multilaterais (o “conceito de tarefa da manutenção da paz da ONU”), a proteção de civis é componente substantivo dentro de um mandato mais amplo (geralmente de Capítulo VII). Esse é o modus operandi da maioria das missões multidimensionais da ONU com mandatos complexos, cujas tarefas de proteção são numerosas e englobam uma ampla gama de ações, 33 podendo ser levadas a cabo por forças policiais militares ou componentes civis dentro das funções de Estado de Direito ou por componentes militares de forma dissuasória contra potenciais perpetradores de matança generalizada. Já nas intervenções militares para contenção de atrocidades em massa (o “conceito da responsabilidade de proteger”), as forças armadas são empregadas diretamente de forma mais coercitiva em ambientes não permissivos para impedir ou conter a ocorrência dos crimes previstos na doutrina da RdP, ou seja, genocídio, crimes de guerra, crimes contra a humanidade e limpeza étnica (Ibid.).

Deve-se distinguir, portanto, as operações militares de proteção civil com base nessa diferenciação, uma vez que “uma intervenção militar desenhada expressamente para proteger civis de matança em massa é fundamentalmente diferente de uma operação de paz mandatada para proteger civis de riscos muito menores” (HOLT; BERKMAN, 2006, p. 3, tradução livre). É necessário ressaltar, contudo, que a distinção entre as duas não é tão clara quanto a análise conceitual aparenta, observando-se uma “zona cinzenta” crescente entre as “intervenções humanitárias clássicas” e a “manutenção da paz tradicional”. A análise de tais operações se faz necessária por “refletir a transição nas operações de paz e em intervenção humanitária”, tornando-a “mais relevante para a prática contemporânea” (PATTISON, 2010, p. 29-30, tradução livre).

Com base na constatação de Thomas Weiss (2012, p. 11, tradução livre, grifos próprios) de que a “intervenção humanitária varia entre a imposição da paz, a proteção coercitiva e a

guerra”, pode-se utilizar a diferenciação entre essas três categorias como ponto de partida.

Primeiramente, deve-se entender que tais categorias compõem um espectro de operações

33 _{Podem variar entre provimento de apoio à lei e à ordem, escolta de comboios, proteção de campos,}

estabelecimento de “portos seguros”, rompimento de milícias, desmilitarização de campos de refugiados e de deslocados internos, organização de desarmamento e intervenção em prol de indivíduos ou comunidades ameaçadas.

militares que vai da manutenção da paz tradicional, passando pela imposição da paz, até a guerra de fato, conforme ilustrado na Figura 1.1.

Este quadro trabalha com três tipos básicos de operações militares, divididas com base nos níveis de consentimento e capacidade de força, bem como o tipo de mandato e postura de combate. O primeiro é composto pelas operações de manutenção da paz, em que se observam alto nível de consentimento e baixa capacidade de força, aliados a um mandato de Capítulo VI focado em técnicas de promoção de consentimento e uma postura imparcial de não-combate, na qual a força é usada somente para autodefesa. O segundo tipo engloba as operações de imposição da paz, nas quais há diminuição do consentimento e aumento da capacidade de força em relação ao primeiro tipo, acompanhados, por um lado, de um mandato de Capítulo VII em que se adicionam técnicas de imposição do mandato às de promoção de consentimento e, do outro, uma postura imparcial de preparo para o combate baseada na ausência de consentimento ou em consentimento incerto. O terceiro tipo, por fim, são as operações de guerra de fato, nas quais o consentimento é inexistente a capacidade de força é máxima, o mandato é de Capítulo VII focado em técnicas de combate e a postura é parcial, havendo um inimigo designado a ser combatido. O foco do estudo está nos dois últimos tipos.

Em seguida, é necessário diferenciar dois objetivos possíveis para as operações localizadas na parte intermediária do espectro: a “imposição de cumprimento” e o “provimento de proteção” (WEISS, 2012, p. 10, tradução livre). Enquanto o primeiro objetivo caracteriza as operações de imposição de paz “puras”, o segundo se relaciona às chamadas “operações de proteção coercitiva”, termo que “descreve a estratégia específica de uso ou ameaça de uso da força com o propósito de proteger civis (…) para intervenções militares ou algumas operações de manutenção da paz robustas de Capítulo VII com mandatos de proteção” (HOLT; BERKMAN, 2006, p. 6, tradução livre). 34 É nesse último tipo (proteção coercitiva) em que recai o foco do trabalho.

34_{A distinção entre operações de manutenção da paz robustas e de imposição da paz é confusa e imprecisa,}

contudo, há diferenças importantes entre as duas. Segundo a própria ONU “[e]nquanto que a manutenção da paz robusta envolve o uso da força no nível tático com o consentimento das autoridades do Estado anfitrião e/ou as principais partes do conflito, a imposição da paz pode envolver o uso da força no nível estratégico ou internacional” (UNITED NATIONS, 2008d, p. 19, tradução livre).

Figura 1.1: Quadro das Operações de Paz

Fonte: USA, 2003, p. 77.

Em resumo, para os efeitos desta pesquisa, são consideradas como IIPH quaisquer operações militares que pressuponham um mínimo uso da força a partir de um mandato de Capítulo VII e que tenham como principal objetivo a proteção coercitiva, sejam elas operações de manutenção da paz robustas, operações de imposição da paz, ou operações de guerra.