Antes de qualquer digressão acerca do tema, imperioso ressaltar que em muitas passagens da análise da evolução e alcance do inquérito civil, iremos buscar subsídio na regulamentação do inquérito penal, não só pela similitude de naturezas, mas mormente pelo fato de que a regulamentação da investigação criminal encontra-se mais solidificada, decantada pelos anos de aplicação.
A criação do inquérito policial ocorreu para evitar os abusos das autoridades policiais, como peça de informação preparatória de eventual ação penal. Com o fim de suprir as deficiências da perquirição em juízo, além de pretender-se evitar devassas abusivas na vida do investigado, foi estabelecido o inquérito policial, como subsídio para formação da culpa.
Cumpre, contudo, traçar distinções entre os institutos, pelo que o inquérito policial é instrumento de investigação das infrações penais, quanto à autoria e materialidade, para servir de base à propositura da ação penal. Por seu turno, o inquérito civil tem por função precípua investigar fatos relevantes na área civil, de modo a embasar a propositura da ação civil pública pelo Ministério Público.
Com a introdução da Lei da Ação Popular, em 29.06.1965, os indivíduos passaram a ter legitimidade para propositura de ações em defesa dos interesses difusos, notadamente do patrimônio público. Bastava que o indivíduo fosse cidadão, como tal compreendido aquele detentor de direitos políticos. Contudo, em que pese representar um passo fundamental na direção da “onda” de que falava Mauro Cappelletti, somente com a edição da Lei da Ação Civil Pública (7.347/85), a tutela dos interesses e direitos difusos recebe forte impulso, em virtude não só da ampliação do espectro de direitos protegidos, mas, sobretudo, pela atribuição da legitimidade ad causam às instituições públicas e às associações.
Embora a Lei nº 7.347/85 tenha conferido legitimidade para propositura da ação civil pública a diversos agentes, somente o Ministério Público recebeu a prerrogativa de instaurar o inquérito civil. Antes da lei da Ação Civil Pública de 1985, o Ministério Público já possuía legitimidade para propor algumas ações civis públicas, como a ação direta de inconstitucionalidade, no entanto sua iniciativa na esfera civil até então era muito modesta. Isso se dava em razão de alguns fatores, como: a) a origem da instituição muito ligada ao ius
puniendi do Estado; b) forte dependência jurídica deste órgão em relação aos governantes. Outro ponto residia exatamente na inexistência de instrumento formal de investigação preliminar, que permitisse ao Ministério Público obter elementos para formar sua convicção para o ajuizamento de uma ação civil pública.
Com o tempo foi surgindo um consenso dentro do Ministério Público de que seria necessário que ele dispusesse de um instrumento para a investigação, apto a embasar a propositura da ação civil, assim como já ocorria no inquérito penal. No entanto, também era consenso de que o modelo de inquérito penal adotado não era satisfatório:
Porque deixava o titular da ação penal sem um mecanismo direto de investigação para formar a sua própria opinio delicti, já que normalmente tem de reportar-se às diligências conduzidas apenas pela autoridade policial, no mais das vezes sem qualquer participação ministerial (MAZZILLI, 1999, p. 43).
Promulgada a Constituição Federal em 1988, consagra-se de uma vez por todas a importância destes direitos difusos, com a incorporação da ação civil pública e do inquérito civil à condição de institutos constitucionais, com a finalidade de “proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (art. 129, III).
No entanto, cumpre delimitar os interesses resguardados na ação civil pública e, conseqüentemente, no inquérito civil. Nos termos do art. 1° da Lei nº 7347/85, a ação civil pública tem por finalidade a reparação de danos morais e patrimoniais a interesses difusos e coletivos. Primeiramente, os interesses individuais já estariam descartados de plano, salvo quando se tenha que defender um interesse individual para se defender um coletivo ou difuso. Em outras palavras, a ação teria como pedido imediato a defesa de um direito individual e como pedido mediato, a tutela de interesse difuso ou coletivo.
É Motauri Ciocchetti de Souza que nos traz bom exemplo no que entende ser caso emblemático desta exceção:
Vamos supor que dez crianças com sete anos de idade não tenham conseguido vaga na rede pública de ensino fundamental. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, nos termos do art. 205 da CF, é uma das bases sobre as quais se assenta qualquer sociedade civilizada. Assim, estamos a lidar com um interesse difuso por excelência, sendo certo que a própria CF, em seu art. 208, I, impõe ao Poder Público o dever de garantir o ensino fundamental, que é obrigatório e gratuito. Pois bem: ao negar vaga na rede pública de ensino a dez crianças, o Poder Público gerou lesões não apenas individuais, como, também, a interesse difuso, representado pela violação dos princípios que norteiam o ensino público (2005, p. 25).
O autor discute e nega a possibilidade de propositura de demanda, tendo por objeto a condenação genérica do Estado na obrigação de assegurar a todas as crianças com sete anos de idade vaga em unidade escolar, para enfim concluir:
A solução para o problema em foco passaria, necessariamente, pela tutela direta das crianças, tendo o processo como pedido imediato a obtenção de dez vagas faltantes. O pleito poderia ser formulado por intermédio de ação civil pública, tendo em vista que seu pedido mediato é a tutela de um interesse difuso – o amplo e obrigatório acesso à educação, assegurado pela Constituição (MOTAURI , 2005, p. 26).
Cremos que é o momento de deixar nítida a conceituação de interesses transindividuais, sem, contudo relegar a definição de interesses privados a segundo plano. É que, como salientado por José Marcelo Menezes Vigliar, “muitos autores preferem, quando
tratam da temática dos interesses difusos, não apresentar definições mais precisas sobre o que venha a ser o interesse privado”.34 A definição deve ser cindida em dois aspectos, material e formal, sendo que esta última submete o interesse ao regime jurídico de direito privado, caracterizado pela equivalência com outros interesses privados e pela disponibilidade. No tocante ao aspecto material, o interesse privado compõe a esfera de direitos objetivos do particular.
Quanto à noção de interesse público, há que se deixar de lado tradicional definição baseada na titularidade do Estado, pois este atinge os interesses individuais indisponíveis, os individuais homogêneos, os coletivos e os difusos. Em tempos de crise de legitimidade do Estado, enquanto pessoa jurídica de direito público, não raro seu interesse estará identificado
com o desejo da coletividade. Neste ponto reside o conceito que deve ser levado adiante, consoante admoestação de José Marcelo Menezes Vigliar35, no sentido de que “o interesse
público constitua noção inseparável do interesse da coletividade como um todo e não apenas o do Estado, enquanto centro de imputação de direitos e obrigações”.
Atribui-se a Renato Alessi a identificação da existência de interesse público primário (tocante à coletividade como um todo) e a existência do interesse público secundário (voltado à consecução dos fins da Administração Pública).
Por uma crise surgida no seio da discussão sobre a legitimidade ad causam para defesa dos interesses públicos primários, consolidou-se a equação ao problema trazido pelo art. 3° do Código de Processo Civil, de cunho eminentemente individualista. O diploma processual, ao prever a necessidade de demonstração de interesse e legitimidade para propositura de demandas, bloquearia o acesso à justiça. É o que pontifica Luiz Guilherme Marinoni, em fundamental obra para diretriz do processo pátrio:
Se determinados direitos pertencem a uma coletividade, ou à sociedade em geral, poderiam não pertencer individualmente a pessoa alguma. Esta colocação, marcada e influenciada pelo espírito individualista, fruto do liberalismo do século XIX, poderia fazer com que muitos direitos deixassem de ser realizados (1993, p. 39-40).
Como categoria intermediária, os interesses coletivos, referentes a toda uma categoria de pessoas, são interesses metaindividuais, justamente porque atingem grupos de pessoas que têm algo em comum. Não obstante, dentro desta categoria intermediária é possível distinguir interesses que atingem uma categoria determinada de pessoas (ou, pelo menos, determinável) e os que atingem um grupo indeterminado de indivíduos (ou de difícil determinação).
Atualmente, com a farta aplicação da ação civil pública e do inquérito civil, pacificou- se a classificação dos interesses transindividuais em individuais homogêneos, coletivos e difusos. Por interesses individuais homogêneos têm-se aqueles originados por uma situação fática e, embora cindíveis, são atribuíveis a cada um dos interessados e passíveis de defesa coletiva em juízo, em nome da universalidade da jurisdição e da economia processual, porque
muitas vezes o valor diminuto da causa faria com que os interesses ficassem relegados aos esquecimentos.
Já os interesses coletivos, em repisada conceituação, são aqueles que compreendem uma determinada categoria, ou ao menos determinável de pessoas, ligados por uma relação jurídica-base. Neste grupo resta empregada a característica de indivisibilidade. Por derradeiro, os interesses difusos são também indivisíveis, mas caracterizados pela presença constante de um fio condutor a unir interesses individuais, em determinados pontos comuns. Inexiste aqui qualquer vínculo jurídico, nem se exige muita precisão no vínculo fático.