Antes do que Margaret Thatcher na Inglaterra ou Ronald Reagan nos Estados Unidos, o Chile implementou uma serie de reformas liberalizantes da economia que começaram logo no inicio do governo militar em 1974, as que consideraram a abertura da economia, a
diminuição das tarifas de importação, o fortalecimento do setor privado, a disciplina fiscal e uma política monetária forte como pilares fundamentais para o importante crescimento econômico chileno das décadas de 1980 e 1990. Todos estes elementos, unidos à criação ou reformulação de redes de proteção social eficientes e um sistema de leis e instituições que permitiram a estabilidade das políticas econômicas forem essenciais para o sucesso do novo modelo econômico aplicado no Chile, onde o Estado joga um papel eminentemente subsidiário (BUCHI BUC, 2006).
Neste contexto de reformas liberalizantes, ainda durante o regime militar, iniciou-se o processo de desestatização dos serviços básicos, primeiro com uma reestruturação dos setores de eletricidade e telecomunicações que tinha por objetivo apresentar um modelo de negócios atraentes à inversão privada, para posteriormente criar novos marcos regulatórios que no final da década de 1980 permitiram as privatizações, depois continuadas pelos governos democráticos durante a década de 1990 (SAAVEDRA, 2005).
Agora, Ferrada Bórquez (2003) salienta que um sistema político, jurídico e econômico que optou pela liberdade dos agentes econômicos e pelo mercado como mecanismo de alocação de recursos, torna relevantes os estudos sobre os instrumentos de regulação nacionais e internacionais, porém no Chile, contraditoriamente, há pouca atenção sobre os órgãos reguladores das atividades econômicas e consequentemente poucos estudos acadêmicos que versem sobre a sua natureza jurídica, posição institucional, poderes especiais e demais características.
Agora, não obstante esta falta de pesquisa acadêmica, uma revisão da legislação setorial permite verificar a evolução do modelo regulatório chileno desde seus inícios na década de 1980, no sentido que pouco a pouco forem se amentando os poderes dos órgãos envolvidos com o objetivo de consagrar e melhorar a defesa dos usuários dos serviços prestados pelos privados. O problema é que, como o próprio Ferrada Bórquez (2003) indica, estas diferentes mudanças nem sempre seguiram uma estrutura lógica e única para todos os setores regulados, motivo pelo qual alguém não interiorizado no funcionamento da normativa administrativa pode enxergar o sistema como contraditório e de difícil harmonização.
No Chile, igual que acontece no Brasil, a função reguladora estatal manifesta-se formalmente na entrega de um conjunto de faculdades consultivas, de direção, resolução, fiscalização e sanção, a diferentes órgãos públicos para eles se encarregarrem de velar pelo interesse público comprometido (PECI, 2007). Efetivamente, segundo Saavedra (2005), o objetivo central da regulação no ordenamento jurídico chileno é, por uma parte, proteger os usuários das eventuais condutas monopólicas que possam exercer as empresas prestadoras de
serviços básicos e, por outra, enviar sinais as empresas para que estas façam os investimentos necessários para manter um serviço de qualidade.
Sem dúvida, a amplitude de competências e a diversidade de setores abrangidos pela política regulatória acarreta uma grande pluralidade e heterogeneidade nas estruturas organizacionais dos entes reguladores o que dificulta a possibilidade de construir uma sistematização e caracterização geral deles. Efetivamente, dentro do ambiente de regulação de infraestrutura chileno5 é possível encontrar ministérios, subsecretarias, serviços públicos, comissões, diretorias gerais e superintendências. Mas, além da pluralidade estrutural, o caso chileno também apresenta outra situação especial, qual é a existência de mais de um órgão regulador por setor, como ocorre por exemplo na área da energia elétrica, onde um órgão se encarrega da regulação propriamente dita e outro da fiscalização.
Uma classificação possível destes órgãos reguladores é a proposta por Ferrada Bórquez (2003) quem tenta classificá-los segundo as competências que cada um exerce. Deste modo, o autor destaca que em geral as funções diretivas e resolutivas normalmente são entregues aos ministérios e subsecretarias, as de caráter fiscalizador e sancionador geralmente são exercidas por superintendências, diretorias gerais e serviços públicos administrativos, e as funções consultivas e de estudo, são encomendadas as comissões ou conselhos. Mas o próprio autor reconhece que esta classificação não tem um caráter absoluto, na medida em que é possível achar órgãos reguladores que concentram as diferentes potestades anotadas, como sucede nos setores alfandegários e de telecomunicações. Por este motivo adverte que a única característica comum entre todos eles é que pertencem à Administração do Estado (CHILE, 2001), de forma que cumprem uma finalidade de serviço público.
Sendo assim, é possível fazer uma distinção entre os órgãos reguladores seguindo a classificação feita na própria lei orgânica sobre a Administração do Estado (CHILE, 2001), que reconhece a existência de entes centralizados e descentralizados. Segundo a lei são organismos centralizados aqueles sujeitos à dependência e controle hierárquico do Presidente da República, seja direta (ministérios e subsecretarias) ou indiretamente através de algum ministério (diretorias gerais e serviços centralizados), os quais carecem de personalidade jurídica e autonomia financeira. Por sua vez, os órgãos descentralizados (superintendências, comissões, conselhos e serviços públicos descentralizados) têm personalidade jurídica e
5 Conceito que como anotado anteriormente, segue a visão brasileira utilizada para estruturar o Sefid. No Chile os conceitos de infraestrutura e regulação fazem referencia às temáticas relacionadas com obras públicas, transportes, vivendas, planejamento urbano e telecomunicações, a diferença do que acontece no Brasil onde regulação tem a ver com atividades definidas como serviço público, ou que forem monopólios naturais, ou que se considerem de caráter social ou econômico relevantes.
patrimônio próprio e por este motivo gozam de maior independência, no sentido que não tem um superior hierárquico dentro da Administração estatal que possa rever as suas decisões, porém estão submetidos à supervigilancia do Presidente da República, o que significa que por exemplo o chefe superior é normalmente de exclusiva confiança do Presidente e o seu orçamento anual depende da lei geral orçamentaria.
No Quadro 6 detalham-se as agências reguladoras do setor de infraestrutura chileno, com indicação da sua natureza jurídica e o órgão com o se relacionam (por via hierárquica u de supervigilancia).
Área regulada Agência Reguladora
Chile
Natureza
Jurídica Relação institucional
Transportes terrestres (rodovias e ferrovias) Subsecretaria de Transportes Centralizado Ministério dos Transportes e as Telecomunicações
Transportes Aquaviários Subsecretaria de
Transportes Centralizado
Ministério dos Transportes e as Telecomunicações
Portos Secos Serviço Nacional de
Aduanas Descentralizado Ministério da Fazenda
Ações de saúde (planos de saúde) Superintendência de
Saúde Descentralizado Ministério de Saúde
Aviação civil
Direção Geral de
Aeronáutica Civil Centralizado Força Aérea do Chile
Junta de Aeronáutica
Civil Centralizado
Ministério dos Transportes e as Telecomunicações
Mercado de energia elétrica
Comissão Nacional de
Energia Descentralizado Ministério de Energia
Superintendência de Eletricidade e Combustíveis
Descentralizado Ministério de Energia
Petróleo, Gás natural e Biocombustíveis
Superintendência de Eletricidade e Combustíveis
Descentralizado Ministério de Energia
Telecomunicações Subsecretaria de
Telecomunicações Centralizado
Ministério dos Transportes e as Telecomunicações
Quadro 6 - Agências da área de infraestrutura chilena, sua natureza jurídica e vinculação institucional Fonte: elaboração própria
É importante salientar que no Chile os órgãos reguladores, seja qual for a sua natureza jurídica, estão submetidos às políticas, planos e programa setoriais definidos pelo governo como responsável político da gestão pública (FERRADA BÓRQUEZ, 2003). Desta forma a independência técnica que se reconhece às entidades reguladoras no Brasil, no caso chileno é mais limitada. Mas isto não significa que os prestadores de serviços e os usuários ficam sujeitos às arbitrariedades do governo de turno, já que a institucionalidade chilena é muito formalista e a consciência de proteção dos direitos constitucionais que dão forma ao modelo
social/político/econômico, seja através do Poder Judiciário, do Tribunal Constitucional, da Controladoria Geral ou do próprio Poder Executivo, tem permitido a sua proteção, algumas vezes até exagerada (FERRADA BÓRQUEZ, 2004).