Observasjon

Estrutura básica e funcionamento

A gestão dos consórcios exige uma estrutura própria com a criação de um quadro de pessoal específico ou a atuação de servidores cedidos pelas prefeituras. A presidência dos consórcios é exercida por um dos prefeitos dos municípios ocorrendo rodízio na ocupação do posto. As decisões são tomadas em votação por maioria apesar de existir em alguns o poder de veto por algum participante. Tal situação ocorre quando há um município de maior porte que os demais ou quando tem papel central nas atividades exercidas pelo consórcio.

A maioria dos consórcios tem uma estrutura organizacional composta por:

a) Conselho de Prefeitos: órgão de deliberação máxima, composto pelos prefeitos de todos os municípios consorciados. As diretrizes político-administrativas são traçadas por esse órgão. O Conselho de Prefeitos possui um presidente e um vice-presidente, que são escolhidos entre os seus pares. A presidência pode ser escolhida por eleição ou por um sistema de rodízio, conforme for estabelecido no estatuto. As decisões podem ser tomadas por maioria simples, maioria absoluta, maioria qualificada ou por unanimidade. b) Conselho Fiscal: órgão fiscalizador do consórcio, deve acompanhar a gestão e fiscalizar as finanças e a contabilidade do consórcio e é composto por representantes de cada município, sendo indicados pelas respectivas câmaras municipais, pelos membros dos conselhos municipais das áreas de atuação, ou, ainda, pelos Executivos municipais. c) Secretaria Executiva: órgão com funções executivas dirigido por um secretário executivo/coordenador/diretor nomeado pelo Conselho

de Prefeitos. Em casos em que a natureza do serviço é mais complexa há, subordinadas à Secretaria Executiva, uma área técnica e outra administrativa e financeira.

Alguns consórcios possuem em sua estrutura câmaras técnicas compostas por entidades que formam um corpo consultivo de entidades da sociedade civil (universidades, centros de pesquisa, sindicatos, comitês de bacia, organizações não-governamentais, entre outros). Em outros casos são constituídos grupos de trabalhos temáticos ou conselhos compostos por secretários municipais associados ao assunto trabalhado pelo consórcio.

Conforme previsão do artigo 3 da lei nº 11107/2005, “o consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções”. Trata-se de compromisso político formalizado que, ratificado mediante lei por entes da federação interessados, se converte em contrato para a instituição de pessoa jurídica interestatal.

Dias (2010, p. 215) afirma que o

protocolo não possui natureza jurídica de contrato preliminar nos moldes do direito civil, porque não vincula as partes à celebração do contrato definitivo. Em verdade, o instrumento não goza de autonomia em relação ao contrato de constituição do consórcio já que é desprovido de valor jurídico, portanto se o município participante não o ratificar em sua câmara legislativa, não estará obrigado a entrar no consórcio.

Nos termos do artigo 4 da lei federal, o protocolo deve incluir necessariamente cláusulas que contenham: a) denominação, finalidade, prazo de duração e a sede do consórcio; b) identificação dos entes da federação consorciados; c) a indicação da área de atuação do consórcio; d) o enquadramento do consórcio público como associação pública ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos; e) os critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar a entidade a representar os consorciados perante outras esferas de governo; f) as normas de convocação e de funcionamento da assembléia geral, inclusive para elaboração, aprovação e modificação dos estatutos do consórcio; g) a previsão de assembléia geral (instância máxima do consórcio público) e o número de votos para as suas deliberações; h) a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio, que, obrigatoriamente, deverá ser chefe do Poder Executivo de uma das pessoas políticas consorciadas; i) o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; j) as condições para que o consórcio público celebre contrato de gestão ou termo de parceria; l) o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigações, de exigir o pleno cumprimento das

cláusulas do contrato de consórcio público; m) a definição do número de votos atribuídos a cada consorciado na assembleia geral, sendo assegurado no mínimo um voto a cada partícipe; e n) a autorização para a gestão associada de serviços públicos, explicitando: 1) as competências cujo exercício se transfere ao consórcio público; 2) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão prestados; 3) a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da prestação dos serviços; 4) as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gestão associada envolver também a prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos consorciados; 5) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços públicos, bem como para seu reajuste ou revisão.

Segundo Dias (2010, p.216),

a constituição de consórcio público, portanto, obedece a três etapas: a preparação e a assinatura de protocolo de intenções, a sua ratificação mediante lei dos entes consorciados, e a elaboração, aprovação e registro, se for o caso, pela assembléia geral dos estatutos da entidade. Estes, por sua vez, deverão conter as normas de organização e de funcionamento da entidade, respeitando as disposições estabelecidas no protocolo de intenções e nas leis ratificadoras dessas disposições, inclusive no que tange ao rateio das despesas para a manutenção da entidade (...).

Os recursos humanos utilizados nos consórcios estão sujeitos às normas da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT - independentemente da personalidade jurídica adotada. Os funcionários podem ser contratados pelos consórcios, ou cedidos pelos governos estaduais e/ou federal, ou ainda cedidos pelos municípios integrantes do consórcio. Os funcionários contratados diretamente pelos consórcios devem participar de seleção pública para desempenhar as suas funções. No caso dos funcionários cedidos pelos municípios consorciados, ou pelos governos federal e estadual, deve haver um registro formal dessa cessão no prontuário do funcionário.

Costa46 citado por Cruz (2002, p. 215) ressalta que “dependendo da natureza do consórcio e das metas traçadas, aqueles que contam com uma equipe exclusiva, plenamente dedicada aos propósitos estabelecidos, tendem a funcionar melhor”. Em relação a questões técnicas devem ser utilizadas consultorias com profissionais de competência específica. Um funcionário do consórcio também pode prestar serviços temporários em outro município desde que este trabalho esteja previsto nas atribuições e finalidades do consórcio.

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COSTA, A.J.F. Consórcio de recursos hídricos. In PAULICS, V. (org.) 125 Dicas – Idéias para a ação municipal. São Paulo. Pólis. (2000)

Uma boa organização administrativa é fundamental para o sucesso do consórcio já que os entes federativos devem compartilhar seus recursos humanos e administrativos. Como muitas vezes o consórcio é invocado como uma maneira de modernizar a gestão pública municipal, uma organização administrativa bem desenhada e compartilhada entre os membros participantes também colabora para a legitimidade e transparência pública da iniciativa.

Objetivos dos consórcios

Os consórcios podem realizar desde ações pontuais a programas de longo prazo que exerçam forte influência sobre o futuro dos municípios. A durabilidade e o impacto dependem das pretensões e aportes financeiros dos entes consorciados.

Nos termos do artigo 2 da lei nº 11107/2005 os objetivos de um consórcio público são determinados pelo interesse comum entre os entes da federação que o compõem, observados os limites constitucionais. As principais finalidades de um consórcio são a articulação regional entre unidades políticas de pequeno ou médio porte, com vistas à melhoria de sua capacidade técnica, gerencial e financeira; a prestação de serviços de interesse comum, mediante atuação integrada que possa resultar em economia de escala; a criação de espaço suprapartidário para a discussão de temas de interesse regional; a redução de ociosidade no uso de máquinas e de equipamentos; a otimização de recursos humanos, com a conseqüente redução de custos operacionais e a ampliação da oferta de serviços; a formação e a capacitação da burocracia administrativa; a gestão de espaços metropolitanos que demandam solução uniforme para os problemas comuns; e a atuação conjunta em regiões, como bacias hidrográficas ou pólos regionais de desenvolvimento, nas quais a ação isolada seria inútil.

Esses mecanismos oferecem um rol inesgotável de opções em virtude das características de que se podem revestir, especialmente no que concerne às suas possíveis áreas de atuação: saúde, assistência e inclusão social, habitação, educação, cultura, lazer, esporte, informática, planejamento regional, capacitação administrativa, produção agrícola e abastecimento alimentar, obras e infraestrutura, saneamento básico, manejo de resíduos sólidos, desenvolvimento econômico, proteção ambiental, turismo, aquisição de bens e/ou equipamentos, entre outros.

Vaz (1997) destaca alguns aspectos que podem ser tratados conjuntamente:

a) serviços públicos: os municípios podem oferecer serviços públicos em parceria com municípios vizinhos. Com isso, é possível amortizar os custos fixos e os investimentos sobre uma base maior de usuários, reduzindo o custo unitário da produção e distribuição dos

serviços. Diversos tipos de serviços públicos podem ser realizados sistematicamente por meio de consórcios.

b) saúde: Este é o campo mais propício para a criação de consórcios para prestação de serviços públicos. A operação conjunta da rede pública de serviços de saúde tem sido o motivo da criação de vários consórcios municipais nos últimos anos. Isto porque é um tipo de serviço que exige grandes investimentos e que naturalmente é hierarquizado em rede por demanda: um município de pequena população não terá condições (nem fará sentido que o faça) para oferecer todo o leque de serviços possíveis e necessários. Com isso, muitos municípios passam a depender de serviços oferecidos fora, cuja operação está totalmente além de seu controle; outros implantam equipamentos e serviços superdimensionados, cujo investimento necessário ou o custeio da operação é muito elevado o para o potencial econômico do município (muitas vezes esta opção implica no sucateamento em médio prazo destes investimentos).

c) obras públicas: muitas vezes as obras públicas podem ser do interesse de mais de um município. É o caso de obras em áreas de divisa (especialmente em áreas conurbadas), canalização de cursos d`água e obras viárias que garantam o acesso a vários municípios. Em outras situações, pode ser interessante compartilhar recursos para diversas obras a cargo de cada município: rodízio de máquinas próprias, aquisição ou locação de máquinas para uso comum, contratação de projetos arquitetônicos padronizados ou mutirões de manutenção de estradas vicinais47. Este é um item em que os consórcios públicos revelam um desempenho muito bom, por conta do próprio caráter circunstancial: são ações com objetivos e etapas perfeitamente definidos, facilitando o estabelecimento de responsabilidades de cada parceiro. d) atividades-meio: outra forma de tirar mais proveito dos recursos por intermédio de consórcios é a realização de atividades-meio das prefeituras. É o caso da informática, que dá espaço para o uso comum de equipamentos (em caso de aplicações que requeiram maior capacidade de processamento, o que pode ocorrer para municípios de maior porte) e para o desenvolvimento de sistemas informatizados que possam atender a mais de um município. Também é possível estabelecer consórcios para realizar atividades de treinamento e capacitação de funcionários públicos municipais, permitindo criar programas permanentes de capacitação de pessoal de menor custo por servidor beneficiado.

e) meio ambiente: muitos consórcios têm surgido a partir de projetos de recuperação ou preservação do meio ambiente, sobretudo em busca de soluções para problemas em torno do

manejo de recursos hídricos de uma bacia hidrográfica. Esses consórcios podem ir além das questões hídricas num sentido estrito e assumir um papel de interlocutores frente aos governos estadual e federal em questões ambientais mais amplas como saneamento básico, coleta e disposição de lixo e controle de enchentes.

f) políticas de desenvolvimento econômico regional: há uma grande possibilidade de atuação dos consórcios no campo da promoção do desenvolvimento regional. Podem assumir funções de incentivo a atividades econômicas (atração de investimentos, apoio à produção agrícola) e funcionar como agentes de controle e prevenção da guerra fiscal entre municípios. No campo do turismo as ações de consórcios têm sido pouco utilizadas, apesar da boa possibilidade de emprego desse instrumento para divulgar o potencial turístico regional e também preparar os municípios para sua exploração racional. Pode-se considerar também a hipótese de empreender programas de capacitação e reciclagem profissional da mão-de-obra local.

Suporte financeiro

Os consórcios são financiados por meio de cota de contribuição estabelecida por um contrato de rateio entre os entes federados participantes. As contribuições dos consórcios são definidas no estatuto do consórcio e devem ser transferidas periodicamente – mensal, bimestral, semestral ou anualmente - de cada ente federado para o consórcio.

Pelo que se depreende da leitura da Lei Federal nº 11.107/05, o contrato de rateio pode ser definido como “meio no qual os entes da Federação consorciados comprometem-se a fornecer recursos para a realização de despesas do consórcio público”48. Esta modalidade de financiamento se constitui na única forma possível de repasse de recursos dos entes federativos ao consórcio público49 que integram. Portanto, o contrato de rateio é o instrumento legitimador das obrigações financeiras dos entes participantes do consórcio, que deverá ser observado pelos gestores dos entes consorciados, sob pena de responderem pessoalmente pelos danos que vierem a causar ao erário (SILVA, 2006).

Existe diversidade nos critérios para composição do contrato de rateio: valor fixo estabelecido pelo Conselho de Prefeitos; participação proporcional à população; participação proporcional à utilização dos serviços; combinação das duas anteriores; participação de uma porcentagem do Fundo de Participação dos Municípios – FPM; participação de uma porcentagem do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS; e participação de uma proporção ao faturamento obtido (CRUZ, 2002). O critério para participação no

contrato de rateio deve ser objeto de ampla discussão entre os entes participantes de modo que

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Art. 2º, inc. VII do PL nº 3.884/04.

não haja prejuízo para nenhum integrante e uma parcela justa de cada receita seja aplicada por todos.

Na formação de um consórcio, os municípios devem identificar despesas de investimento e custeio e os impactos para as contas municipais. A cota de contribuição municipal não deve prever somente recursos para o custeio das atividades pois pode inviabilizar o consórcio. Caso não sejam feitos novos investimentos tecnológicos, a prestação dos serviços públicos pode se tornar deficitária. Deve existir investimento contínuo para possibilitar o incremento da arrecadação com o maior contingente populacional e qualidade do serviço prestado.50

Outras fontes de recursos podem ser previstas nos estatutos como o recebimento de auxílios, contribuições e subvenções concedidas por entidades públicas ou particulares, doações, operações de crédito e saldos dos exercícios anteriores. Os consórcios podem receber doações de instituições nacionais e internacionais. Entretanto, a maior parte dos recursos dos consórcios ainda é proveniente do poder público (CRUZ, 2002).

A participação dos governos estaduais no financiamento desses consórcios varia de estado para estado. Quando o consórcio é utilizado como um instrumento de descentralização/municipalização das políticas públicas, o aporte de recursos é maior. Entretanto, observa-se que esse incentivo estadual varia de gestão a gestão. Vários consórcios conseguiram, dos seus respectivos governos estaduais, recursos de investimento, o que possibilitou a organização dos seus serviços.

A alocação de recursos pelo governo federal tem ocorrido, sobretudo para os consórcios de saúde e de recursos hídricos. Tais recursos são ofertados na maior parte dos casos como investimentos. Dias (2010) aponta que alguns municípios têm se associado unicamente para obter recursos dos governos estadual e federal com a expectativa de aumento de receitas. Devido à falta de perspectiva de atuação conjunta e ao interesse limitado à questão financeira, essas experiências terminam assim que existe a necessidade de uma ação conjunta.

A lei nº 11.107/2005 prevê que a manutenção econômico-financeira do consórcio público seja efetivada exclusivamente mediante a celebração de contrato de rateio pelos membros da associação (artigo 8), determinando mesmo a nulidade de cláusulas do contrato de constituição que prevejam outros aportes financeiros ou econômicos à entidade, salvo as

50_{Pode-se citar, por exemplo, a expansão de redes de águas e esgotos em sistemas geridos por consórcios}

contribuições em bens ou em direitos realizadas por força de gestão associada de serviços públicos (artigo 4, parágrafo 4), e a eventual cessão de servidores, que poderá ocorrer na forma e nas condições previstas na legislação de cada associado.

Na visão de Dias (2010, p. 223) uma importante limitação, entretanto, foi o fato de “a lei não contemplar a possibilidade de os consórcios públicos contraírem obrigações financeiras em nome próprio, envolvendo recursos oriundos das contribuições dos consorciados.” Dessa forma, não foi atendida a antiga e importante reivindicação de entidades existentes, persistindo o problema do financiamento dos consórcios públicos. A única exceção é a possibilidade de os consórcios produzirem receitas próprias através da cobrança pela prestação de serviços.

A tarefa do contrato de rateio é conferir estabilidade e segurança às atividades consorciativas. Diante de tal constrangimento, dificulta-se a qualquer associado negligenciar o pagamento da contribuição, na hipótese de alternância política decorrente de eleições, por exemplo. Nesse caso, o grau de comprometimento é bastante alto, já que os entes consorciados, em conjunto ou isoladamente, bem como o consórcio, são partes legítimas para exigir o cumprimento das prestações estipuladas.

Dias (2010) afirma que fora da sistemática estabelecida pela lei nº 11.107/2005, os entes consorciados contribuem espontaneamente com a associação, o que torna a base econômica-financeira do consórcio muito frágil. O ajustamento de quotas-partes de contribuição restringe-se ao plano político, tornando difícil o recolhimento de valores necessários à satisfação de compromissos assumidos perante terceiros. Em conseqüência, inviabiliza-se também o recebimento de investimentos externos de maior vulto, devido à insegurança quanto à capacidade de oferecer contrapartidas por parte do consórcio. Em suma, a não ser mediante o contrato de rateio não existe nenhuma garantia da contribuição financeira por parte dos entes federados participantes do consórcio.

Em função desse objetivo, o ente consorciado que não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio poderá ser excluído do consórcio após prévia suspensão.

Para atender aos dispositivos da lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com recursos entregues em

um círculo virtuoso e realimentando o sistema de gestão como novos investimentos. A questão da cobrança por prestação de serviços será vista logo adiante.

virtude de contrato de rateio, de forma que elas possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da federação, na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou projetos atendidos. Nesses termos, é vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito. Essa última disposição não interdita aos consórcios a contratação de operações de crédito, porém impede que recursos fiscais dos entes consorciados sejam utilizados no pagamento de tais negócios, o que, na prática, produz o mesmo resultado.

A esse propósito, no processo de regulamentação da lei, opôs-se forte resistência do Ministério da Fazenda em admitir que os consórcios contratassem operações de crédito (DIAS,

2010). Os problemas apontados foram a possibilidade de que um ente federativo assuma