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Para além dos reflexos administrativos e financeiros dos entes federativos, a legislação de consórcios públicos tem profundos reflexos na atuação política e na gestão territorial no Brasil. A maior inovação da nova legislação consiste, a nosso ver, na reorganização da atuação do Estado federativo através da mudança de práticas políticas no âmbito regional. Os consórcios públicos devem ser entendidos como espaços de modernização da gestão e planejamento do território, mas também como o palco para o surgimento de novas instâncias políticas de reinvindicação e afirmação de identidades regionais.

Aspectos políticos

A constituição de consórcio público obedece a três etapas: a preparação e a assinatura de protocolo de intenções, a sua ratificação mediante lei dos entes consorciados, e a elaboração, aprovação e registro, se for o caso, pela assembléia geral dos estatutos da entidade.

Segundo Batista e outros (2011) o processo de constituição de um consórcio público implica a definição clara dos objetivos e interesses comuns dos entes federados que irão se consorciar. O pacto entre os entes que irão se tornar membros do consórcio ocorre em torno de um ou mais objetivos comuns. A cooperação e o consenso nesses casos é o que sustenta a criação do consórcio, pois sem um objetivo comum ou tendo um objetivo imposto por um dos entes consorciados, o consórcio terá dificuldade de se manter.

O acordo celebrado no Protocolo de Intenções entre os poderes executivos de cada ente a se consorciar deverá ter aprovação das respectivas casas legislativas. O rito de tramitação de um projeto de lei pelo parlamento está estabelecido pelos Regimentos Internos das casas legislativas sejam estas uma Câmara Municipal ou uma Assembleia Legislativa, ou Congresso Nacional.

O Poder Executivo deve organizar o conteúdo do Projeto de Lei de Ratificação nos termos do Protocolo de Intenções de modo a eliminar as principais dúvidas dos parlamentares sobre o tema, quando estes estiverem deliberando sobre a matéria. Os termos adotados na mensagem de apresentação dos objetivos previstos no Protocolo de Intenções a serem alcançados no consorciamento com outros entes federados e os vínculos destes com os interesses das comunidades envolvidas, devem ser simples e didáticos.

A clareza ajuda os parlamentares (das esferas de governo que organizam o Consórcio Público) a analisarem e emitirem sua manifestação quanto à aprovação do Projeto de Lei. O Prefeito e sua equipe assessora, pode previamente realizar encontros com os parlamentares com a missão de esclarecer suas dúvidas. Segundo Batista e outros (2011, p.72) “as diferenças político-partidárias tendem a ser diminuídas e transformadas em força motora dos objetivos comuns quando o debate é construído de forma a assegurar acesso pleno às informações que estruturam a proposta em discussão e construção dos consórcios públicos.”

Portanto, o ato de consorciar-se representa uma atividade política típica que exige processo de negociação, articulação e pactuação entre os representantes do poder executivo e os gestores da(s) política(s) pública(s) de cada ente consorciado. Os consórcios podem retomar uma das maiores vantagens da forma federativa de organização do Estado: a dinâmica política da construção da democracia consensual a partir das bases da Federação, ou seja, a organização federativa legitimada politicamente pela atuação concertada e conjunta baseada na articulação entre Poderes Executivos e Legislativos de cada ente participante.

Dessa forma, a constituição de consórcios é uma atividade que carece de legitimidade política no âmbito de cada ente federado. Se está baseado no consenso, também permite em sua lógica processual evidenciar as discordâncias e os posicionamentos antagônicos próprios

do processo político. As experiências apresentadas nesse trabalho permitem identificar as fragilidades, as ambigüidades e os êxitos expostos por essas construções sócio-políticas. Aspectos territoriais

A nova lei traz várias formas possíveis de cooperação entre entes públicos: consórcios entre municípios, consórcios entre estados, consórcios entre estado(s) e Distrito Federal, consórcios entre município(s) e Distrito Federal, consórcios entre estado(s) e município(s), consórcios entre estado(s), Distrito Federal e município(s), consórcios entre União e estado(s), consórcios entre União e Distrito Federal, consórcios entre União, estado(s) e município(s) consórcios entre União, Estado(s), Distrito Federal e município(s). Segundo a lei, os consórcios são voluntários, podendo possuir personalidade jurídica de direito privado ou de direito público.

De acordo com o artigo 4 da Lei nº 11.107/2005, considera-se como área de atuação do consórcio público, independentemente de figurar a União como consorciada, a que corresponde à soma dos territórios: a) dos municípios, quando o consórcio público for constituído somente por municípios ou por um estado e municípios com territórios nele contidos; b) dos estados ou dos estados e do Distrito Federal, quando o consórcio público for, respectivamente constituído por mais de um estado ou por um ou mais estados e o Distrito Federal, ou; c) dos municípios e do Distrito Federal, quando o consórcio for constituído pelo Distrito Federal e os municípios.

Os dispositivos legais são claros e não deixam margem a dúvidas. Todavia, cabem algumas observações, a fim de se ressaltar características dessas espécies de agrupamentos. Em primeiro lugar, vê-se que é admissível a constituição de consórcio público entre municípios localizados em diferentes estados da federação. Essa possibilidade denota o caráter flexível do arranjo administrativo, bem como a autonomia dos municípios frente aos estados para promover a integração regional.

A lei também não estabelece a obrigatoriedade de esses territórios serem contíguos, muito embora seja mais lógico e bastante desejável que eles sejam próximos entre si o suficiente para favorecer as condições do planejamento físico-territorial e das ações regionais. Portanto, existe a possibilidade de existirem associações entre municípios não caracterizados pela vizinhança. Essa possibilidade legal, no entanto, é necessária, em virtude do eventual desinteresse que um município, no exercício de sua autonomia, possa manifestar em estabelecer vínculo com outras unidades políticas. A descontinuidade territorial, nesse caso, poderia inviabilizar a constituição do consórcio entre as localidades interessadas.

Outra observação interessante refere-se à impossibilidade de municípios se associarem a estados que não os contenham totalmente em seus quadrantes. Essa preocupação denota o cuidado a fim de que um estado não interfira no plano territorial de outro, o que poderia gerar conflitos de competência federativa na execução das políticas públicas.

As possibilidades de relações territoriais previstas na Lei nº 11.107/2005 permitiram efetivamente a flexibilização das atividades consorciadas e o tratamento de questões em múltiplas escalas pelos consórcios. Os problemas que não podem ser resolvidos adequadamente em nenhuma das escalas próprias às divisões administrativas agora podem utilizar da figura jurídica dos consórcios públicos. Grande parte dos problemas transcende o território administrativo, exigindo que a intervenção estatal seja discutida com os vizinhos. Existe dificuldade em atuar de forma isolada, principalmente quando o caráter do problema ou o desenho institucional da política pública indicam a necessidade de atuação conjunta.

A definição dos recortes territoriais possíveis para a ação consorciada não deixa dúvida quanto à importância da dimensão espacial no ajuste de cooperação estabelecido entre entes federativos. Essa espécie de associação está inserida numa estratégia de planejamento regional que implica a reorganização territorial dos poderes de gestão administrativa.

3.4 As possibilidades dos consórcios intermunicipais no planejamento e gestão regional