NORSOK standard Z-013- Risiko- og beredskapsanalyse

O debate político, em torno dos conceitos de regulação e desregulação no setor de telecomunicações, expressa uma discussão fundamental a respeito das funções que deve exercer o Estado no desenvolvimento das sociedades pós-modernas, nesse final de século. De fato, é a definição de um novo sistema de regulação social que está em jogo, cujos princípios deverão expressar as transformações do ambiente e os elementos constitutivos de um novo pacto social.

Nesse momento, encontram-se em oposição duas concepções de Estado: de um lado, está o keynesianismo, intervencionista e dirigente, promotor e empreendedor do desenvolvimento econômico e social. Do outro, o Estado liberal, retraído, enxuto, intervindo, de maneira residual, de forma a assegurar o funcionamento do mercado, regulamentando-o para resolver os pontos de estrangulamento e conflito.

A aplicação do modelo desenvolvimentista para a regulação das telecomunicações apoiou-se no conceito de serviço público, através do regime de monopólio. A lógica subjacente a esse modelo baseava-se na noção de Estado modernizador, agente da integração social e nacional. A concepção de Estado liberal abandona os princípios das políticas keynesianas - caracterizadas por uma ação governamental orientada para o crescimento e o emprego, a partir da manipulação de variáveis macroeconômicas. O fim do Estado produtor direto de bens e serviços, significa a diminuição de sua capacidade de intervenção na economia, para estruturar ou estimular o desenvolvimento de setores estratégicos.

O conceito de regulação tem sido utilizado com significados diferentes na Europa e nos Estados Unidos, traduzindo práticas de atuação do Estado. A regulação, segundo o modelo americano, é a maneira tradicional de o governo organizar um mercado de bens e serviços. A legislação “antitrust”, é um dos instrumentos principais de ação contra a excessiva concentração de poder econômico. Essa lei pode ser aplicada em questões envolvendo o setor de telecomunicações, sempre que ocorrem ameaças à dinâmica da competição, restrições à oferta de serviços ou limitações ao ritmo do progresso técnico. Nesse contexto, a situação de monopólio é excepcional e só se justifica sob condições específicas de um monopólio natural, conforme descrito anteriormente.

Nos Estados Unidos em 1984, quando da reformulação do setor de telecomunicações, a aplicação da lei antitruste ao monopólio privado da AT&T (que se dividiu em dezenas de pequenas empresas locais), introduziu a competição nos serviços de longa distância e internacionais e sinalizou para a possibilidade de as empresas americanas poderem atuar em mercados internacionais. O já galopante desenvolvimento e a adoção de novas tecnologias foi ainda mais acelerado, culminando em um novo padrão de atividade sendo estabelecido para o setor.

A pressão imposta aos demais países do mundo, a urgência da adaptação às exigências da nova era da informação (para evitar a redução da competitividade econômica em geral), a necessidade de comprometimento de altos recursos para financiar a modernização das redes (vide quadro 2.3) e o entendimento de que o conceito de monopólio natural já não mais se adequava à totalidade do setor de telecomunicações, desencadeando uma série de reformas que variaram em forma e conteúdo mas, de maneira geral, desoneraram o setor público da responsabilidade exclusiva pelo setor 59

(onde ela existia), introduziram alguma forma de competição, revisaram a legislação existente e tornaram mais aberto e desregulamentado o mercado.

QUADRO 2.3 - INVESTIMENTOS EM REDES (1990)

PAÍS INVESTIMENTO TOTAL EM

TELECOMUNICAÇÕES (US$ MILHÕES) INVESTIMENTO EM EXPANSÃO DA REDE (%) INVESTIMENTO EM MODERNIZAÇÃO (%) SUIÇA 11.185 12,7 87,3 EUA 217.509 13,4 86,6 SUÉCIA 9.364 14,4 85,6 JAPÃO 107.251 15,9 84,1 CANADÁ 28.244 20,9 79,1 NOVA ZELÂNDIA 1.742 30,0 70,0 FRANÇA 51.002 32,5 67,5 REINO UNIDO 33.586 34,2 65,8 fonte : (Costa, 1996)

Nos países europeus, a regulação tradicional pretendia basicamente, estabelecer o espaço dos agentes públicos e privados em um mesmo mercado, a partir das definições de políticas industriais. O escopo regulatório freqüentemente incorporava também, propostas destinadas a estimular e fortalecer atividades ou agentes econômicos, com base em um conjunto de medidas e de incentivos. A aplicação dessas políticas públicas fundamentava-se na participação importante e permanente da administração pública e de agências governamentais especializadas, que desenvolviam uma ação de articulação de interesses e de negociação como os diferentes parceiros sociais.

O principal elemento de estruturação das políticas públicas de telecomunicações na Europa, estava associado ao conceito de serviço público e de soberania nacional, que justificavam a propriedade do Estado sobre a infra-estrutura básica. O monopólio do setor tinha como objetivo garantir a universalização dos serviços, principalmente na área de transmissão de voz. O sistema se completava por uma política de compras públicas

direcionada para fornecedores nacionais, visando automatizar e modernizar a exploração dos sistemas e equipamentos. Esse tipo de organização dos serviços se limitava, no plano internacional, a garantir a interconexão das redes nacionais com a telefonia internacional.

Mesmo levando-se em consideração que as características de monopólio natural ainda estejam presentes nos serviços de telefonia local (muito embora a tendência seja a introdução de competição aberta também nesse segmento de mercado em cerca de 10 anos), constata-se que a solução encontrada por muitos países para desregulamentar o setor tenha sido diminuir a interferência do Estado, ora introduzindo a competição em serviços de longa distância, valor agregado, telefonia móvel e outros, ora mantendo o privilégio do monopólio para empresas privatizadas (vide quadro 2.4).

QUADRO 2.4 - DENOMINAÇÃO DAS EMPRESAS DE TELECOMUNICAÇÕES

ÓRGÃO GOVERNAMENTAL EMPRESA PÚBLICA EMPRESA ESTATAL EMPRESA(S) PRIVADA(S) AUSTRÁLIA 1991 NOVA ZELÂNDIA 1990 ÁUSTRIA 1991 MÉXICO 1990 CHINA 1990 HUNGRIA 1993 MALÁSIA 1993 ALEMANHA 1991 SUIÇA 1990 REINO UNIDO 1984 FRANÇA 1984 JAPÃO 1991 ARGENTINA 1985 CHILE 1990 VENEZUELA 1988 CANADÁ 1991 FINLÂNDIA 1991 ESPANHA 1994 BRASIL 1994 EUA fonte : (Costa, 1996) 61

As pressões da demanda e o acirramento da competição internacional colocaram em evidência as limitações do mundo tradicional das atividades e atribuições regulatórias. O ajuste às novas condições de mercado está favorecendo a difusão de um novo paradigma de regulação. Esse paradigma tem como fundamentos a substituição do monopólio público ou privado pela concorrência e a substituição da gestão pública pela empresa privada juridicamente regulada. A tabela 2.5 resume essas tendências.

TABELA 2.5 - TENDÊNCIAS DO NOVO SISTEMA DE REGULAÇÃO

ATORES TENDÊNCIAS

Estado Regulador do mercado com o objetivo de estimular a competição, fiscalizar as condições da concorrência, garantir a difusão das tecnologias de informação

Companhias operadoras

Empresas privadas ou públicas atendendo a demandas heterogêneas em regime de concorrência regulamentada

Usuários Consumidores com demandas específicas por serviços diferenciados fonte: (Maculan, 1994)

O processo de reestruturação conduzido em vários países, tem sido usualmente denominado de privatização, embora algumas vezes expresse apenas o aumento de participação, e não o controle do setor por empresas privadas. A freqüente confusão entre desregulação e privatização deve-se ao fato de o novo referencial de regulação apontar para a maior liberalização do mercado. O Estado passa a atuar de forma menos marcante e a adotar práticas menos intervencionistas e até mesmo, de forma menos burocrática. Na prática (conforme a tabela 2.6) o que acaba ocorrendo é a combinação de várias modalidades de regulação.

TABELA 2.6 - MATRIZ DE ALTERNATIVAS REGULATÓRIAS

PROPRIEDADE MERCADO SERVIÇOS Pública Monopólio legal (limitado ou

absoluto)

todos

Privada Posição dominante específicos (telefonia, celular, rede de pacotes)

Mista (Alianças,

Acordos e Consórcios)

Concorrência plena ampliados (serviços interativos via TV a cabo etc.)

fonte: (Maculan, 1994)

Segundo dados recentes, em 1995, 70% das instalações telefônicas do mundo eram de propriedade de operadoras privadas. Dentro do processo da definição de um novo sistema de regulação, a privatização das operadoras públicas tem sido um elemento bastante polêmico, assim como a quebra do monopólio de oferta dos serviços, pois provocam o rompimento mais imediato com o sistema de regulação anterior. A privatização das operadoras de telecomunicações tem porém justificativas e objetivos diferentes de um país para outro.

Em primeiro lugar, a privatização pode ter sua origem em uma política de natureza essencialmente orçamentária, que visa diminuir o déficit público. Em segundo lugar, pode ser uma resposta à necessidade de encontrar soluções rápidas para ampliar a oferta de serviços e modernizar a infra-estrutura (como no caso da América Latina). Observa-se ainda, a privatização como instrumento de busca da dinamização da estrutura pública, excessivamente rígida, possivelmente marcada por distorções funcionais (Grã-Bretanha).

A privatização pode estar associada à crescente concorrência entre a iniciativa pública e privada em determinados serviços (Maculan, 1994). Assim, para poder atuar no novo ambiente de competição, a empresa opta por uma estratégia jurídica, transformando-se de empresa pública em empresa comercial de direito privado. Isto porque o estatuto de 63

empresa pública é adequado a um ambiente de monopólio e não de competição. Em ambientes onde a competição é acirrada a operadora pública monopolista tende a atuar de forma limitada, devido à excessiva rigidez administrativa e regulatória a que está submetida sua gestão.

Pode ocorrer ainda, o fenômeno da “falsa privatização” de empresas de propriedade pública e controladas pelo Estado, as quais permanecem monopolísticas e usufruindo de uma situação de monopólio no mercado (British Telecom, France Telecom e Deutsche Telekom). Em alguns casos a privatização não necessariamente garante o fim, de fato, do monopólio. Por outro lado, a concorrência pode ocorrer mesmo com a manutenção das empresas públicas operando em regime de monopólio.

O papel do Estado na condução do processo de reestruturação é fundamental, para que as mudanças possam ser ordenadas e controladas, dentro de um projeto abrangente e, sobretudo, de forma a garantir a preservação do espaço político de coordenação do próprio Estado. A nova atividade regulatória não se detém apenas à adoção de leis e regulamentos, mas supõe a criação de uma entidade autônoma dotada de poderes amplos de fiscalização e de regulamentação. Essa entidade reguladora deve estar estruturada para acompanhar a evolução da demanda, intervir nas condições de oferta de serviços e assegurar níveis adequados de competição no mercado. Porém, é necessário preservar algumas características do modelo anterior, seja nos aspectos relacionados ao compromisso com o atendimento das demandas sociais, seja na definição de um modo de regulação que possa incorporá-las de forma satisfatória.