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Diante do contexto de mudanças radicais anteriormente descrito, cabe propor uma reestruturação para o setor de telecomunicações brasileiro, entendendo-se esta pela substituição da atual estrutura reguladora do setor por outra, em linha com as tendências modernas de competitividade que demandam alta eficiência e flexibilidade administrativa. Para reestruturar o setor, é indispensável a análise e a consideração tanto dos fatores econômicos, como os princípios de modernização, liberalização, inserção na economia global, competitividade e maximização dos ganhos sociais.

Normalmente quando ouvimos falar em melhorar o sistema brasileiro de telecomunicações, duas palavras surgem imediatamente na pauta de discussões: desregulamentação e privatização (Costa, 1996). As mesmas não podem nem devem ser encaradas como soluções per se para a crise do setor. Pelo contrário, ambas as medidas, se adotadas sem uma prévia, séria e competente estruturação, trarão mais danos do que benefícios, podendo, inclusive, incorrer em conseqüências desastrosas para o país. Nada pode ser pior na transição do Brasil para uma real economia de mercado que uma reestruturação de empresas privadas sob o pretexto de “não ter dado certo”. Evitar que isso ocorra é tão importante - ou mais - que a desestatização em si.

Por outro lado, não se pode esquecer o fato de que o Brasil está historicamente, muito bem posicionado para a realização das reformas necessárias. Embora a inoperância do setor de telecomunicações, em se tratando do atendimento à demanda de linhas telefônicas para o usuário final, tenha causado e venha causando irreparáveis danos à economia e penalizando a população, a possibilidade de aprender com a experiência dos países que já passaram pela reforma de seus setores de telecomunicações dá ao Brasil a chance de repetir os acertos e evitar os erros cometidos.

Entre as lições que podemos observar com o estudo dos países que já remodelaram seus setores de telecomunicações, especialmente na América Latina, é que o bom funcionamento do setor está intimamente ligado à existência de uma comissão autônoma competente que defina regras estáveis para o setor. Outra lição é a necessidade de abrir o mercado nacional para a participação do capital estrangeiro. Observando o progresso tecnológico e a queda internacional do custo da instalação de novas tecnologias, percebe- se que a necessidade de substituição de grande parte da obsoleta infra-estrutura existente, aliada à necessidade de ampliar o sistema, permite ao Brasil utilizar técnicas, equipamentos, tecnologia e materiais de última geração, cujos preços vêm caindo drasticamente no mercado internacional. Esse processo, conhecido como “leapfrog”, pode colocar o Brasil novamente na ponta do setor, aproveitando o grande potencial existente pelo tamanho de seu mercado, desde que utilizado adequadamente.

Uma vez que não há dúvida a respeito do papel estratégico da infra-estrutura de telecomunicações para a competitividade de qualquer economia, o que sublinha a importância de se induzir investimentos crescentes na expansão e na modernização do

sistema brasileiro, as seguintes constatações e diretrizes, deveriam ser consideradas para a condução da política de telecomunicações brasileira (Coutinho, 1995):

• Reconhecer que não existe um paradigma único e inequívoco de eficiência em telecomunicações. Exemplos bem sucedidos sob o domínio do Estado (França) ou sob a hegemonia do setor privado (EUA) deixam claro que não existe uma via competitiva única. Na verdade, o funcionamento ágil e eficiente do sistema, capaz de responder com velocidade à demanda do mercado e aos desafios tecnológicos, depende crucialmente do desempenho da gestão, do grau de prioridade do setor na agenda pública e da intensidade com que a sociedade exige serviços de qualidade com preços satisfatórios;

• Não obstante à diversidade de experiências bem-sucedidas e de outras medíocres, a rápida mudança tecnológica (digitalização, avanços poderosos da microeletrônica e dos softwares, ampliação da capacidade dos satélites, impacto das fibras ópticas) reduziu a abrangência do monopólio natural2 nas telecomunicações. Novas modalidades de serviços vêm crescendo exponencialmente (telefonia móvel, serviços de trunking e paging, satélites de baixa altitude e elevada capacidade, serviços de comunicação de dados e de formação de redes intra e interempresas), permitindo - pela natureza de sua configuração técnica - a presença competitiva de vários atores privados. Esta proliferação dos novos serviços induziu à eliminação ou à flexibilização - recente - dos estatutos legais representativos dos monopólios

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Diz-se que uma atividade é um monopólio natural na provisão de um certo conjunto de bens a um certo nível de produção se - para esse conjunto e esse nível - a função de custos da empresa representativa apresenta subatividade. Isto implica que, ao menos ao nível teórico, a provisão do respectivo conjunto de bens apresenta vantagens econômicas se for realizada por uma única empresa, sendo tais vantagens associadas estritamente à eficiência produtiva que uma única firma é capaz de conseguir em comparação com a situação na qual coexistam múltiplas companhias operando no mercado (Costa, 1996).

naturais. Simultaneamente, em alguns países ocorreu a privatização parcial ou total dos antigos operadores dos monopólios públicos; e,

• Entretanto, apesar do vigor das tendências acima descritas, na maioria dos países membros da OECD (“Organization for Economic Cooperation and Development”), o processo de liberalização dos serviços para o setor privado, foi e vem sendo implementado de forma gradual, particularmente na área básica de telefonia convencional. Também no campo da telefonia internacional a competição dos atores privados ainda tem se revelado relativamente débil, de forma a permitir a permanência da hegemonia das entidades públicas na maior parte dos países. Ou seja, na grande maioria dos países desenvolvidos o processo de adaptação das telecomunicações à mudança tecnológica tem sido conduzido cautelosamente, buscando-se trajetórias de transição organizada que minimizem os riscos de caotização do sistema, e simultaneamente, não inibam o processo de inovação.

Algumas lições importantes para a formulação da política de telecomunicações podem ser extraídas das constatações acima listadas: a) pode-se criar uma perigosa defasagem entre a capacidade de regulação e a estrutura de mercado; b) existe o risco de os novos serviços privados atuarem de forma deletéria e parasitária sobre o sistema público convencional; c) de outro lado, existe o perigo de se criarem distorções impeditivas ao processo de competição (por exemplo, acesso desigual às redes básicas), o que inviabilizaria o pleno gozo dos benefícios da concorrência privada nos segmentos novos de alto valor agregado.

Assim, diante dos possíveis inconvenientes anteriormente listados e considerando as especificidades locais, parece recomendável que a política de telecomunicações baseie- se nas seguintes diretrizes (Coutinho, 1995):

1. Promover um debate público, intenso e transparente, sobre as alternativas visando escolher um novo modelo, com conhecimento e escrutínio das vantagens e implicações de cada caso. Em tese, são três as alternativas: a) da manutenção da hegemonia das empresas públicas, com realização de parcerias e associações com o setor privado segundo as conveniências e os interesses das primeiras; b) a da busca de um modelo misto competitivo em que os agentes públicos sobrevivam com flexibilidade e liberdade para enfrentar a livre concorrência por parte dos novos atores, inclusive de empresas estrangeiras; c) a da privatização ampla do setor, inclusive dos serviços de infra- estrutura e de telefonia básica.

2. Tendo clareza sobre o modelo que se deseja alcançar é imprescindível fixar uma estratégia organizada de transição, estabelecendo-se as condições e a velocidade do processo. É relevante notar que, na grande maioria dos países da OECD, optou-se por um modelo misto-competitivo, abrindo-se espaço para novos atores privados e, simultaneamente, aperfeiçoando a capacidade gerencial das empresas públicas para concorrer nos novos serviços em igualdade de condições. Na maioria dos casos o monopólio dos serviços de telefonia de voz foi mantido durante uma etapa transitória para evitar o sucateamento do setor estatal, fixando-se condições e taxas de interconexão dos novos serviços privados à rede convencional. Os processos de privatização de parte dos antigos serviços públicos vêm se realizando do maneira cautelosa e gradualista, particularmente na Europa;

3. Qualquer que venha a ser o modelo adotado, é essencial recuperar a capacidade de planejamento e construir capacidade de regulação pública do setor. Além da atualização da legislação pertinente, é conveniente a criação de uma instituição autônoma, isenta e forte de regulamentação “vis-à-vis” o Poder Executivo , a exemplo dos países desenvolvidos, com a atribuição de arbitrar conflitos entre agentes do setor, proteger os usuários, definir padrões de qualidade e administrar os princípios regulatórios pertinentes. A precária experiência do país neste campo recomenda estudar as várias modalidades existentes em outros países antes de implantar uma estrutura regulatória, buscando-se um processo de aprendizado rápido e eficiente e sintonizado com as peculiaridades brasileiras;

4. Tudo parece recomendar para o caso brasileiro a adoção de uma trajetória gradualista e organizada de transição para um modelo misto em que as empresas públicas subsistem e competem em condições flexíveis e modernas de gestão, simultaneamente à entrada dos novos atores privados. O objetivo maior desta tentativa de emulação concorrencial deveria ser o de acelerar os volumes de investimentos nos próximos anos. Nesse modelo misto-concorrencial dever-se-ia levar em conta as diferenças econômicas e de rentabilidade entre os dois grandes segmentos do setor - a rede básica e os serviços de valor adicionado - de forma a evitar que a participação privada concentre-se neste último segmento, relegando ao setor público, o ônus correspondente ao elevado custo e ao grande volume de investimento com retorno baixo e lento dos serviços básicos. Nesse sentido, dada a limitação do uso de subsídios cruzados, dever-se-ia fixar uma “taxa de interconexão” para os novos atores acessarem e utilizarem a infra-estrutura básica. Por sua vez, as regras e condições de interconexão devem ser isonômicas e estimuladoras da competição;

5. A transição para um modelo misto-competitivo deve ser precedida pela recuperação e reestruturação tarifária, reduzindo-se o nível de subsídio do serviço básico (em larga medida pago pelos usuários dos serviços de longa distância, nacional e internacional) e aproximando-se as tarifas dos custos efetivos dos serviços. Simultaneamente, a ampliação e a diversificação das fontes de financiamento (por exemplo, créditos externos e internos via BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento), debêntures, bônus ou chamadas de capital) devem alavancar a capacidade de investimento do setor público para acelerar a sua caminhada em direção à Universalização3. É necessário elaborar uma metodologia adequada de apropriação de custos, para determinar corretamente o mix tarifário e fixar as condições de acesso (taxa de interconexão); e,

6. Finalmente, é relevante continuar apoiando firmemente o desenvolvimento tecnológico no país, sem o que as empresas e os parceiros de capital nacional ficarão indefesos em face da rapidez e da sofisticação tecnológica das empresas estrangeiras. Isto significa ampliar o esforço tecnológico público através do CPQD/Telebrás, bem como utilizar o poder de compra do sistema de telecomunicações como instrumento de política pró-competitiva. Empregado com sucesso no passado, quando da implantação do sistema, decaiu substancialmente nos anos 80, seja por excesso de fornecedores, seja por instabilidade dos investimentos e das políticas de compras do setor. O exercício desse instrumento, no presente contexto, deve privilegiar a capacitação tecnológica e a internalização progressiva e seletiva de novas tecnologias - notadamente de engenharia de software e microprocessadores - requerendo

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adequação a normas, padrões técnicos e qualidade, e acima de tudo estabelecendo critérios para a distinção entre compras locais e importações.

Um forte impulso ao desenvolvimento das telecomunicações é condição essencial para a competitividade da economia brasileira. De um lado, a universalização dos serviços básicos é requisito primordial para o desenvolvimento sócioeconômico; de outro, a difusão do uso das tecnologias de informação é condição-chave para o avanço dos padrões modernos de organização e gestão dos sistemas empresariais. Assim, o objetivo maior de uma política de telecomunicações, já a partir da segunda metade dos anos 90, deve ser o de acelerar a expansão do sistema básico, incluindo a melhoria de qualidade e ampliação da velocidade de oferta de novos serviços (Coutinho, 1995).