KAPITTEL 7 ANALYSE
7.4 I NNTAKSKAPASITET I A ETAT
Os princípios federais crescem fora da ideia que as pessoas livres podem descomprometidamente entrar em associações políticas limitadas para atingirem fins comuns e proteger certos direitos enquanto preservam as suas integridades respectivas.
229 Cit. Ian Bache, Stephen George, op. cit., p.61. 230 Cit. Ian Bache, Stephen George, op. cit., p.61.
231 Cf. I. Bache and A. Jordan (eds.), The Europeanization of British Politics?, Basingstoke, Palgrave,
2006; K. Dyson and K. Goetz (eds.), Germany, Europe and the Politics of Constraint, Oxford, Oxford University Press, 2003; M. Cowles, J. Caporaso and T. Risse (eds.), Transforming Europe:
Europeanization and Domestic Change, Ithaca and London, Cornell University Press, 2001; K. Featherstone and C. Radaelli (eds.), The Politics of Europeanization, Oxford, Oxford University Press, 2003; C. Radaelli, «Europeanization: Solution or Problem?», in M. Cini and A. Bourne (eds.), Palgrave
Advances in European Union Studies, Basingstoke, Palgrave, 2005; Ian Bache, Stephen George, Politics
Como revela o ambíguo termo “federal”, o federalismo está preocupado simultaneamente com a difusão do poder político em nome da liberdade e a sua concentração em proveitos da unidade ou governo forte. A ideia federal reside ela própria no princípio de que as instituições políticas e sociais e as relações são melhor estabelecidas através de acordos, pactos ou outros arranjos contratuais em vez de, ou em adição a, simples crescimento orgânico, ou seja, que os homens são capazes de fazer escolhas constitucionais.
Dadas as suas fundações contratuais, o federalismo é uma ideia cuja importância é semelhante à lei natural na definição de justiça e de um direito natural na delimitação de origens e constituição própria da sociedade política.
Na crise da transição da época moderna para a época pós-moderna, a ideia federal está a ressurgir como uma força política significativa tal como ressurgiu na transição da época tardo-medieval para a época moderna, que teve lugar do século XVI ao século XVIII232.
Desde os seus primórdios, a ciência política identificou três vias básicas pelas quais as entidades políticas surgiram: por conquista (força, nas palavras de Federalist No.1), pelo desenvolvimento orgânico (para o Federalist, acidente) e por pacto (escolha). Estas questões de origens não são abstractas; o modo de fundação de uma entidade política faz muito para determinar a estrutura para a sua vida política subsequente.
A conquista tende a produzir regimes organizados hierarquicamente e dirigidos de modo autoritário: as pirâmides de poder com o conquistador no topo, o seu agente no meio e o povo na base. A expressão original desta forma de entidade política foi o Estado faraónico do antigo Egipto; a evolução orgânica compreende o desenvolvimento da vida política desde os seus primórdios em famílias, tribos e cidades para amplas entidades políticas de tal forma que instituições, relações constitucionais e alinhamentos de poder emergem em resposta a interacções entre o passado e circunstâncias de mudança com um mínimo de escolha constitucional deliberativa. O resultado tende a ser uma entidade política com um centro único de poder organizado em uma de várias vias; os fundamentos do pacto/contrato destacam a deliberada comunhão dos humanos como
232 Cf. John Kincaid and Daniel J. Elazar (eds.), The Covenant Connection: Federal Theology and the
iguais para estabelecer corpos políticos de uma maneira que todos reafirmam a sua igualdade fundamental e mantêm os seus direitos fundamentais.
Entidades políticas cujas origens são contratuais reflectem o exercício da escolha constitucional e participação alargada no desenho constitucional. As entidades políticas fundadas por contrato são, no sentido original do termo, essencialmente federais no carácter, sejam ou não federais na estrutura. Com efeito, cada entidade política é uma matriz composta de confederados iguais que caminham livremente e mantêm as suas integridades respectivas mesmo que estejam ligados num todo comum. Tais entidades políticas são republicanas por definição e o poder dentro delas deve ser difuso por entre os vários centros ou celas da matriz233.
A ideia federal tem a sua origem na Bíblia. Na verdade, o primeiro uso do termo teve propósitos teológicos, para definir a relação entre homem e Deus descrita na Bíblia, a qual, por sua vez, deu forma à ideia da contratual (ou federal) relação entre indivíduos e famílias lidando com a formação de um corpo político e entre corpos políticos lidando com a criação de entidades políticas compostas. As aplicações políticas do uso teológico deram origem à transformação do termo “federal” num conceito político explícito234.
Os princípios federais estão preocupados com a combinação de self-rule e shared rule, isto é, a combinação de uma esfera de auto-governo com uma outra esfera de actuação conjunta, ou partilhada, com os restantes componentes do sistema federal. Daí que a questão da determinação das competências de actuação, para cada um dos níveis de intervenção, ou seja, a chamada repartição vertical de competências, constituir uma questão nuclear nos sistemas de moldura federal235.
Em sentido lato, o federalismo envolve a ligação dos indivíduos, grupos e entidades políticas em união última e limitada de tal maneira que procura a busca enérgica dos fins comuns enquanto que mantém as integridades respectivas de todos os partidos. Como princípio político, o federalismo tem a ver com a difusão constitucional do poder de tal forma que os elementos constituintes num arranjo federal partilham os
233 Daniel J. Elazar, Exploring Federalism, Tuscaloosa, University of Alabama Press, 2006, p.4.
234 Cf. John Kincaid and Daniel J. Elazar, The Covenant Connection: Federal Theology and the Origins
of Modern Politics, op. cit. Para uma reflexão recente sobre o tema das origens bíblicas do federalismo ver entre nós Isabel David, Do Federalismo à Federação ou a Inconciliabilidade entre Pensamento e
Acção, Lisboa, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, Universidade Técnica de Lisboa, 2008, pp.41-71.
235 Daniel J. Elazar (ed.) Constitutional Design and Power-Sharing in the Post-Modern Epoch, New
processos políticos e administração comuns por direito enquanto que as actividades do governo comum são conduzidos de tal maneira para manter as suas integridades respectivas. Os sistemas federais fazem isto pela distribuição constitucional de poder pelos corpos gerais e constituintes de uma maneira desenhada para proteger a existência e autoridade de todos. Num sistema federal, as políticas básicas são elaboradas e implementadas através da negociação de modo a que todos as possam partilhar nos processos de elaboração e execução de decisão no sistema.
A essência do federalismo não é para ser encontrada num número particular de instituições, mas na institucionalização de relações particulares dos participantes na vida política. Consequentemente, o federalismo é um fenómeno que concede muitas opções para a organização da autoridade política e poder; à medida que as próprias relações são criadas, uma variedade ampla de estruturas políticas podem ser desenvolvidas que são consistentes com princípios federais.
Os sistemas federais são dependentes de maiorias dispersas, geralmente baseadas territorialmente, ao passo que os sistemas consociativos são dependentes de maiorias concorrentes, geralmente não territoriais no carácter. Ambos envolvem a construção sistémica de mais consensos substanciais do que simples sistemas maioritários. Os exemplos proeminentes de maiorias dispersas em sistemas federais são bem conhecidos: as eleições presidenciais nos EUA, referendos constitucionais na Suíça, os estados com constituições singulares nas eleições para o Congresso no Brasil. Igualmente muito conhecidos são os sistemas maioritários concorrentes em entidades consociativas: os três “pilares” na Holanda, a grande coligação austríaca, os campos e partidos em Israel.
Por um lado, os sistemas federais são mais rígidos, no sentido que os arranjos federais estão ancorados em constituições estabelecendo determinadas ferramentas de organização governamental que não podem facilmente ser ignoradas. Por outro lado, os arranjos consociativos são mais informais, já que adquirem expressão concreta através de actos legislativos individuais direccionados para questões específicas como direitos linguísticos ou a distribuição de apoio para instituições públicas, sem estarem ancoradas num enquadramento constitucional compreensivo. Visto da perspectiva consociativa, o federalismo parece ser mais rígido236.
Enquanto que o federalismo envolve simultaneamente estruturas e processo de governo, o consociativismo envolve somente processos. É o processo particular – declaradamente institucionalizado – de partilha de poder concorrente que é a principal característica do consociativismo.
Uma federação é uma entidade composta por fortes entidades constituintes e um forte governo geral, cada qual possuindo poderes delegados pelos indivíduos e a quem foi dado poderes para lidar directamente com a cidadania no exercício de tais poderes.
Entidades consociativas são federações não territoriais nas quais as entidades divididas em religiosidade transgeracional, grupos ideológicos, culturais e étnicos são constituídas como federações de “campos”, “sectores” ou “pilares” e governadas conjuntamente por coligações de líderes de cada uma. As uniões são entidades compostas de tal maneira que as suas entidades constituintes preservam as suas integridades respectivas primariamente ou exclusivamente através de órgãos comuns do governo geral em vez de estruturas de governo duais. As ligas, por outro lado, são ligações de entidades políticas independentes para propósitos específicos, as quais funcionam através de uma administração comum em vez de um governo e das quais os seus membros se podem retirar unilateralmente. Apesar de nenhuma ser uma espécie de federalismo, propriamente falando, ambas usam princípios federais na sua constituição e governo. Novos arranjos regionais, os quais são essencialmente ligas que destacam o desenvolvimento regional, representam mais aplicações limitadas dos mecanismos federais. Segundo Daniel J. Elazar, há razões para crer que no mundo pós-moderno novas aplicações do princípio federal serão desenvolvidas em adição aos arranjos que já conhecemos, incluindo autoridades funcionais para a implementação conjunta de tarefas particulares e condomínios envolvendo governo conjunto de dois poderes sobre um território partilhado de tal maneira que os habitantes do último têm um substancial auto-governo. Assim, a realidade está a reflectir as várias faces do federalismo237.
O federalismo ocupa-se da forma de uma entidade enquanto que o consociativismo se refere ao regime da entidade. O termo “forma” é usado aqui no sentido clássico de um arranjo permanente que permeia e forma qualquer aspecto da entidade e é ancorado constitucionalmente. Na verdade, os regimes consociativos tendem a ser duradouros quando funcionam com entidades federais. Assim, a Suíça é provavelmente o regime consociativo melhor definido nas suas origens. A Bélgica
preservou o consociativismo à medida que se tornou mais federal, mas a Holanda perdeu-o por falta de uma base federal238.
Arend Lijphart identifica cinco atributos fundamentais para o federalismo: (1) uma constituição escrita que especifique a divisão de poder e garanta quer ao governo central quer aos governos regionais que os seus poderes repartidos não podem ser subtraídos; (2) uma legislatura bicameral na qual uma câmara representa o conjunto dos cidadãos no seu todo e a outra as unidades componentes da federação; (3) uma representação significativa das pequenas unidades componentes na câmara federal da legislatura bicameral; (4) o direito das unidades componentes a envolverem-se no processo de revisão da constituição federal, reconhecendo-se simultaneamente o processo de revisão da constituição de cada estado como um acto unilateral e legítimo; (5) governo descentralizado, isto é, a divisão de poder do governo regional numa federação é relativamente amplo comparado ao dos governos regionais em Estados unitários239.
A não centralização não é o mesmo que descentralização, não obstante este último termo ser frequentemente – e erroneamente – usado no seu lugar para descrever sistemas federais. A descentralização implica a existência de uma autoridade central, um governo central que pode descentralizar ou recentralizar como entender. Em sistemas descentralizados, a difusão de poder é na verdade uma questão de cortesia, não de direito. A descentralização implica uma hierarquia – uma pirâmide de governos com gradações de poder de baixo para cima ou um centro com uma periferia.
Num sistema político não centralizado, o poder está tão difuso que não pode ser centralizado legitimamente ou concentrado sem pôr em causa a estrutura e espírito da constituição. Os sistemas federais clássicos – os EUA, Canadá e Suíça – têm tais sistemas não centralizados. Cada qual tem um governo geral, ou nacional, que funciona poderosamente em muitas áreas para muitos propósitos, mas não um governo central controlando todas as linhas de comunicação política e do processo de decisão. Nestes, os estados, cantões ou províncias não são criaturas do governo federal, mas, tal como o último, a sua autoridade deriva directamente das pessoas. Estruturalmente, eles são
238 Daniel J. Elazar, idem, p.22.
239 Daniel J. Elazar, Exploring Federalism, op. cit., pp.22-23; Cf. Cheryl Saunders, «The Constitutional
Arrangements of Federal Systems. A Sceptical View from the Outside», in Joachim Jens Hesse and Vincent Wright (eds.), Federalizing Europe? The costs, benefits, and preconditions of federal political
substancialmente imunes à interferência federal. Funcionalmente, eles partilham muitas actividades com o governo federal, mas sem perder os seus papéis de criação de políticas e poderes de decisão.
A grande força do federalismo (incluindo a ideia federal e as estruturas e processos que derivam daí) assenta na sua flexibilidade (ou capacidade de adaptação), mas tal torna o federalismo de difícil discussão num plano teorético. Mesmo o argumento que o federalismo é particularmente flexível vai contra muita da discussão convencional do assunto, o qual, no alcance que foca numa compreensão jurídica do federalismo, enfatiza frequentemente divisões rígidas de poder. Apesar de determinados sistemas federais serem inflexíveis, o princípio federal tem sido empregue com sucesso de formas muito diferentes, sob várias circunstâncias, justificando facilmente a reivindicação da flexibilidade mesmo que pareça complicar a construção da teoria. A flexibilidade joga com a ambiguidade, a qual tem grandes vantagens operacionais mesmo criando severos problemas teoréticos240.
Uma das características do federalismo é a sua aspiração a propósito e simultaneamente gerar e manter quer a unidade quer a diversidade241. A diversidade é manifestada através da nacionalidade ou factores étnicos, religiosos, ideológicos, sociais e de interesses que podem ou não adquirir expressão política. Unidades consolidadas procuraram despolitizar ou limitar cuidadosamente os efeitos políticos da diversidade, relegando manifestações de diversidade para outras esferas. A unidade federal, por outro lado, não é somente confortável com a expressão política da diversidade, mas é desde as suas origens um meio para acomodar a diversidade como um elemento legítimo na entidade política. Assim, as entidades políticas consolidadas podem ser diversas, mas, para eles, a diversidade não é considerada desejável per se, mesmo que a realidade exija a sua reconciliação no corpo político. A questão mantém-se em aberto sobre que novos tipos ou combinações de diversidade são compatíveis com a unidade federal e quais não são242.
240 Daniel J. Elazar, Exploring Federalism, Tuscaloosa, University of Alabama Press, 2006, p.38. 241 Cf. Aaron Wildavsky (ed.), American Federalism in Perspective, Boston, Little, Brown, 1967; Valerie
Earle (ed.), Federalism: Infinite Variety in Theory and Practice, Itasca, Ill., F. E. Peacock, 1968; Cf. Will Kymlicka, «Federalism, Nationalism, and Multiculturalism», in Dimitrios Karmis and Wayne Norman (eds.), Theories of Federalism. A Reader, New York, Palgrave Macmillan, 2005, pp.269-292; Will Kymlicka, Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority-Rights, Oxford, Clarendon, 1995.
242 William H. Riker, Federalism: Origin, Operation, Significance, Boston, Little, Brown, 1964; Ver
William H. Riker, «European Federalism. The Lessons of Past Experience», in Joachim Jens Hesse and Vincent Wright (eds.), Federalizing Europe? The costs, benefits, and preconditions of federal political
A integração política numa base federal exige um conjunto particular de relações, começando com a relação entre as duas faces da política, poder e justiça. Por um lado, a política lida com a organização de poder, nas palavras de Harold Laswell, com “who gets what, when, and how”. Por outro lado, a política está simultaneamente preocupada com a procura da justiça – com a construção e manutenção da boa entidade política, contudo definida. Toda a vida política representa alguma interacção destas duas faces da política, onde a organização e distribuição de poder são enformadas por alguma concepção particular de justiça, na qual a procura de justiça é criada (e limitada) pelas realidades de poder243.
O argumento federal é o de que o pluralismo pode na verdade ser um guardião da liberdade, mas não pode ser confiado por si próprio a menos que adequadamente institucionalizado no plano constitucional.
Todas as formas de federalismo começam com a assunção de que o governo de alguma forma é necessário e que o desenvolvimento de governo efectivo é uma tarefa humana maior. A este respeito, as teorias federalistas são realísticas. O outro “dado” do federalismo é o de que os homens nascem livres e que o bom governo deve ser estabelecido num quadro de máxima liberdade humana. A tarefa dos constitucionalistas é a de desenvolver um regime no qual as pessoas vejam garantidas a liberdade, todavia reconhecendo e permitindo uma forma de governo nos seus aspectos coercivos.
A combinação de fins – liberdade, participação (ou cidadania) e governo – e a relação entre eles é uma das características definidoras dos sistemas federais244.
Em suma, a liberdade federal é a liberdade estabelecida por acordo. O conteúdo de qualquer acordo particular pode e irá variar. Assim, John Winthrop poderia entender a verdadeira liberdade com aquela que deriva do pacto no qual Deus dita os termos do acordo e o homem promete cumprir. Por outro lado, James Wilson da Pensilvânia, um dos autores da Constituição de 1787, poderia compreender a liberdade federal como uma expressão estritamente secular do contrato que estabelece a sociedade civil. Hoje, quando o Supremo Tribunal dos Estados Unidos assegura aos estados e ao governo federal modelos de comportamento baseados na Constituição americana, mesmo quando
systems, New York, Oxford University Press, 2000, pp. 9-24. Ivo D. Duchacek, Comparative Federalism:
The Territorial Dimension of Politics, New York, Holt, Rinehart and Winston, 1970.
243 Cf. Daniel J. Elazar, American Federalism: a View from the States, 3rd edition, New York, Harper &
Row, 1984.
a implementação desses modelos coloca pesadas restrições ao comportamento individual, na verdade faz isso na assunção que a Constituição é um contrato que os cidadãos americanos põem em vigor, que delineia o que constitui a liberdade federal no sistema americano245.
O federalismo é um fenómeno transitório que serve primariamente como um meio para trazer unidade às nações compostas por entidades políticas altamente autónomas onde tal unidade pode ser obtida apenas permitindo às unidades constituintes possuir poderes substanciais. À medida que os sistemas federais amadurecem, tal com os argumentos, o poder é crescentemente concentrado no centro e o federalismo subsiste apenas para promover um certo grau de descentralização com um outro sistema político altamente unificado. K. C. Wheare, o principal expoente desta visão, argumenta que o federalismo é gradualmente descartado (de facto se não em forma) como uma dificuldade desnecessária246.
Juridicamente, as federações constitucionais são distintas, na medida em que não são simplesmente pactos entre os que governam e os governados mas envolvem as pessoas, o governo geral e as entidades políticas constituindo a união federal. Mais ainda, as entidades políticas constituintes frequentemente reservam os direitos de criação de constituição para si próprias. Todas as constituições servem uma ou outra de cinco modelos: a constituição como uma forma de governo e protector de direitos; um código; manifesto revolucionário ou carta social; ideal político temperado; e adaptação moderna de uma constituição tradicional antiga247.
A constituição espanhola rejeita deliberadamente o princípio constitucional de que os territórios têm direitos antigos (fueros em Espanha) a par de outros atributos na própria constituição, o que é uma matéria de alguma contestação na história constitucional espanhola. A Constituição espanhola de 1978 pode ter sido o primeiro passo na evolução do que foi como o federalismo foralístico – uma combinação de uma esfera de auto-governo com uma outra esfera de actuação conjunta, ou partilhada, com os demais componentes do sistema federal, no caso entre o governo geral e os governos regionais autónomos assentes nas negociações bilaterais entre Madrid e cada região, lidando com arranjos constitucionais específicos para cada entidade. Este processo
245 Daniel J. Elazar, idem, pp.97-98.
246 Cf. K. C. Wheare, Federal Government, 4th edition, New York, Oxford University Press, 1964. 247 Daniel J. Elazar, Exploring Federalism, op. cit., p.158.