fulcro um enfoque meramente quantitativo para a educação. Os fundamentos qualitativos do ensino, tais como o imperativo organizacional da escola e as próprias condições efetivas das práticas de ensino, foram relegadas a espaços secundários.
Outro ponto advindo do passado foi à restrição do volume de recursos destinados a educação, pois, é fato que na década de setenta o regime militar limitou bruscamente o montante direcionada ao ensino, alcançando o mais reduzido patamar de aplicação da história recente do país, menos de 3% das dotações orçamentárias do governo federal.
O salário-educação (Lei 4.420/64), originalmente idealizado para fomentar o ensino oficial público de 1º grau, desviou-se de seu proposto inicial, tornando-se muito mais relevante como instrumento suplementar para barganhas políticas. Em outras palavras, o salário-educação proporcionou a União e aos estados bases políticas locais mais fortes e leais ao regime militar. Como exemplo, era comum a União, atrelar a transferência de recursos do salário-educação aos estados para a edificação de novas unidades escolares, mediante o atendimento de favores e apoios políticos em questões legislativas. Criava-se desse modo, uma rede de benefícios particulares e perdas nacionais, marcadas pelas dependências financeiras e políticas dos municípios. Concomitantemente, parte das verbas do salário- educação, gradualmente, foi destinada ao subsídio do ensino privado cada vez mais relevante na disposição qualitativa educacional, sobretudo, para a formação das novas gerações das classes elitistas do país.
Como resultado dessa conjuntura, a primeira metade da década de oitenta apresentou números flagelantes de desempenho para o sistema educacional público brasileiro. Em termos de mensuração, a grande maioria dos alunos que iniciaram o 1º grau - em torno de 80% - não conseguiam concluir e/ou prosseguir o 2º grau, expondo um arranjo escolar que não impetrava nem a formação e nem a manutenção do aluno na escola, consequentemente, não alcançando o objetivo formal exposto na legislação educacional (asseverar o direito à educação à população).
Em meados da década de 1980, o quadro educacional brasileiro era dramático: 50% das crianças repetiam ou eram excluídas ao longo da 1ª série; 30% da população eram analfabetos, 23% dos professores eram leigos e 30% das crianças estavam fora da escola. Além disso, 8 milhões de crianças no 1º grau tinham mais de 14 anos, 60% de suas matrículas concentravam-se nas três primeiras séries que reuniam 73% das reprovações. Ademais, é importante lembrar que 60% da população brasileira viviam abaixo da linha da pobreza. Tais dados forneciam as condições para a exigência de redirecionamento na legislação educacional vigente. (SHIROMA; EVANGELISTA; MORAES, 2000, p. 44).
Como em momentos anteriores, a institucionalização legal não afiançou o direito de estar e aprender na escola, bem como, a permanência em sala de aula não denotava, fundamentalmente, garantia de aprendizagem formal e científica. Os limites intrínsecos da disposição escolar e as condições externas impediam que os discentes, em sua maioria progredissem e desfrutassem das oportunidades de ascensão social, tornando o ensino mais um contexto de preservação (quando não ampliação) das disparidades econômicas, já tal latentes no âmbito social brasileiro.
Buscando suplantar adversidades tão densas, o governo federal promoveu algumas ações. A primeira foi à imposição por meio da Emenda Constitucional nº 24/83, denominada popularmente como Emenda João Calmon, da retomada do atrelamento de recursos para o ensino, com a obrigatoriedade de percentuais mínimos de aplicação a educação por esfera de governo. A União passava a ter como compulsão a porcentagem correspondente a um piso de 13% das receitas tributárias, enquanto que para os estados e municípios o valor correspondia a 25% já incluso os recursos provenientes de transferências.
Além dessa medida, foi organizado em 25 de setembro de 1986, o Conselho Nacional de Secretários de Educação (CONSED), entidade que reunia todos os secretários estaduais de educação com o desígnio de estabelecer os verdadeiros anseios coletivos para o aperfeiçoamento efetivo do ensino público, além de auxiliar o MEC na elaboração de respostas práticas que solvessem as desventuras nacionais do sistema educacional e as diversidades regionais.
Por fim, foi formado também sob tutela do MEC em 10 de outubro de 1986, a União dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) apresentando como missão a articulação, a mobilização e a integração dos dirigentes municipais de educação para definir e acastelar os caminhos para que a educação pública tornasse realmente social, tendo como ferramenta principal a elaboração de redes solidárias de permuta de informações e experiências, sobretudo, bem sucedidas.
Todavia, para muitos pesquisadores como Shiroma (2000) a criação do CONSED, da UNDINE e a aplicação Emenda Constitucional nº 24/83 não passavam de novas tentativas políticas e superficiais da elite brasileira para protelação do sistema em voga, pois, os problemas centrais continuam preservados, sem nenhuma sinalização de dissolução. Prova disso é que a influência norte-americana no cerne dos currículos com características tecnicistas e psicológicas permaneciam na base de formação tanto dos professores quanto dos alunos. No próprio coletivo dos docentes e discentes o discurso hegemônico era fazer da educação um instrumento de formação de recursos produtivos para o mercado de trabalho,
aplicando incessantemente ações de treinamento e capacitação com o propósito contínuo de como aprender a ser mão-de-obra qualificada. Desse modo a autora argumenta que:
Assim, em um primeiro momento, juntamente com a atuação direta do MEC junto aos municípios, só cresceram as contradições entre o poder centralizador do governo federal que manteve o controle das verbas, dos critérios de distribuição e repasse do salário-educação, entre outros - e os propósitos de descentralização. Uma das estratégias utilizadas pelo governo federal foi a de atuar diretamente junto aos municípios, passando ao largo das administrações estaduais aumentando o clientelismo. Um outro resultado foi a dualidade sem controle das redes municipal e estadual. A política confusa pulverizou ainda mais as fontes de financiamento e comprometeu definitivamente qualquer esforço de planejamento global e articulado da educação (SHIROMA, et. al., 2000, p.43-44).
Diante de tantas distorções nos mais variados segmentos de interesse nacional, testemunhou-se no Brasil a formação de setores da sociedade civil na busca por mudanças que resultaram no surgimento de uma “Nova República” marcada originalmente pela promulgação da Constituição Federal de 1988, também concepta como Constituição Cidadã.
Destaca-se que a nova Constituição foi elaborada diante da correlação de múltiplas forças, muitas vezes apresentando posições opostas com naturezas políticas conservadoras ou progressistas. Sobre a educação, a discussão constitucional envolveu diferentes entidades, as mais relevantes foram a Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), a Comissão Afonso Arinos e a da Carta de Goiânia, elaborada no decorre da 4ª Conferência Brasileira de Educação (CBE). Entre as alusões alvitradas, preponderou, a proposta do Fórum de Educação na Constituinte em Defesa do Ensino Público e Gratuito, órgão que manteve uma posição imutável no decorrer de todo o processo, não só na configuração da constituinte, mas posterior, na laboração da Lei de Diretrizes e Base.
[...] fruto de intensa participação da sociedade civil organizada nos debates da constituinte, colocou no cenário politico um novo ator social: o cidadão. E como no espaço de exercício de sua cidadania erigiu o município como ente federado dotado de autonomia e instituiu os sistemas municipais de ensino. (BORDIGNON, 2009, p.32).
De modo específico, a Constituição Federal de 1988 introduziu os princípios da descentralização e municipalização na gestão efetiva das políticas sociais públicas. Pela primeira vez uma Constituição Brasileira incorporou “o município” como instância administrativa educacional independente.
O artigo 211 gerou a possibilidade dos municípios organizarem seus sistemas particulares de ensino, porém, sempre considerando a coparticipação com a União, os estados,
e o Distrito Federal. Pelo inciso V parágrafo 1° do mesmo artigo, os municípios deveriam cultivar auxílio técnico e financeiro com a União e com os estados, através dos programas referentes à educação infantil e ao ensino fundamental. Pelo parágrafo 2° os estados e o Distrito Federal careceriam priorizar a formação colegial referente ao ensino fundamental e médio. E pelo parágrafo 3° a União deveria direcionar os seus empenhos para o ensino superior simultaneamente exercendo ações supletivas e redistributivas em favor das outras esferas de poder objetivando a homogeneização da qualidade no ensino.
O artigo 212 sistematizou os recursos necessários ao financiamento da educação através da fixação de percentuais das receitas provenientes dos impostos, englobando neste contexto as transferências, a serem destinadas por cada esfera pública de poder no incremento e na conservação da educação, respeitando os seguintes patamares: União 18%, estados, municípios e Distrito Federal, 25%. Além disso, o mesmo artigo normatizou como prioridade o acolhimento das necessidades do ensino obrigatório no momento do rateio dos proventos públicos; estabeleceu a elaboração de programas suplementares para a merenda escolar e assistência à saúde, financiados por receitas oriundas de contribuições sociais e de fontes extra-orçamentárias; e definiu que parte dos dividendos da contribuição social do salário- educação recolhidos das empresas seriam destinados ao ensino fundamental, inclusive quando tais serviços fossem prestados pelas próprias empresas na formação de seus empregados e dependentes no respectivo nível de ensino poderiam ser deduzidos no período seguinte do recolhimento dos impostos obrigatórios.
Tabela 30 – Vinculação percentual de recursos para a educação deliberados nas Cartas Constitucionais brasileiras entre 1934/1988
Entes Federados Vinculação CF. 34 (art. 139) CF. 37 CF. 46 (art. 169) CF. 67 EF. nº 01/69 EF. nº 24/83 CF. 88 (art. 212) União 10% Revogou a vinculação 10% Revogou a vinculação - 13% 18% Estados e DF 20% 20% - 25% 25% Municípios 10% 20% 20% 25% 25% Fonte: Autor. (2013)
Como consolidação, o VI inciso do artigo 30 determinava que o município, respeitando princípios cooperativos poderia administrar seu sistema de ensino, tendo liberdade para aplicar normas e metodologias pedagógicas que melhor se acomodassem a sua realidade socioeconômica. As principais funções redirecionadas do Ministério da Educação para os municípios foram à gestão da rede de escolas técnicas, a administração da merenda
escolar e a gerência dos recursos para a realocação da capacidade decisória e administrativa dos estados para as prefeituras com intuito de implementação da autonomia da escola. Ressalta-se que as junturas entre as esferas permaneceram, e as leis adotadas pelo município continuavam estaduais e federais.
Diante dessa configuração, Saviani (1999, p. 122) argumenta que:
[...] a própria Constituição, ao prescrever no art. 22, inciso XXIV, que compete privativamente à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional; que compete à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e desporto (art. 24, inciso IX); e que é competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência (art. 23, inciso V), não estendeu aos municípios a competência para legislar em matéria de educação. Portanto, não tendo autonomia para baixar normas próprias sobre educação ou ensino, os municípios estariam constitucionalmente impedidos de instituir sistemas próprios, isto é, municipais, de educação ou de ensino.
Desse modo, o processo de descentralização das escolas públicas da educação básica variou de município para município (inclusive dentro do mesmo estado). Dependeu muito mais das disposições e do comprometimento de cada gestor municipal, ao longo do período, do que das legalidades constitucionais e do anseio federal ou estadual por mudanças.
A Constituição Cidadã, por fim, também instituiu igualdade entre campo e cidade, pois, tanto na zona urbana, como na zona rural, foi afiançado a educação para crianças de até 6 anos, como dever do estado e encargo do município, tanto nas creches como na pré-escola, estendendo-se para o ensino fundamental. Em relação ao perímetro rural, a obrigação do município incluía também, a obrigatoriedade pelo transporte de alunos e de professores, atendendo as demandas em busca ao acesso do ensino gratuito e obrigatório (ensino fundamental), conferido posteriormente pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394 de 1996 (Lei Darci Ribeiro), no seu artigo 4 inciso I intitulado “Do Direito à Educação e do Dever de Educar”.
Apesar do avanço legislativo, como resultado efetivo a década de oitenta ostentou altas taxas de evasão e repetência, e ausência de vagas, fatores que somados mais uma vez frustraram o propósito maior da Constituição Federal que correspondia ao pressuposto de que o acesso à escola poderia avalizar a inclusão do educando oriundo da camada mais pobre ao mercado de trabalho. Como justificativa, constata-se que a inquietação do ensino público, neste período, limitou-se, basicamente, a garantir a equidade de oportunidades de ingresso à educação formal, explicando, assim, a ampliação do número de escolas sem, no entanto, ter garantido a conservação destes alunos na mesma. Outro ponto relegado foi novamente a ausência de discussões alusivas a falta ou limitação da qualidade do ensino público oferecido.
4.2.6 Os anos noventa, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e o FUNDEF