O século XXI principia sua discussão internacional sobre os marcos da educação global a partir do Fórum de Dakar (também conhecido como Fórum Mundial da Educação) realizado em abril de 2000, na capital do Senegal. Esse encontro teve a participação de 150 países e 180 Organizações Não Governamentais (ONGs) na busca pela reiteração da educação como um direito humano, como meio para a aplicação do desenvolvimento sustentável, como política de combate a violência, e como ferramenta prática para a estabilidade econômica e social no contexto nacional e na esfera internacional.
Todos estes princípios foram apresentados de forma sintetizada no documento final do encontro, denominado de “Marco de Ação de Dakar”, que recomendava aos países presentes (e filiados a UNESCO) à importância da promoção dos empenhos necessários para o alcance das metas de universalização da educação básica e para o aferimento do aprendizado mínimo por toda a população em idade ativa até 2015.
Em termos de parâmetros quantitativos, o relatório final de Dakar (UNESCO, 2001) promulgou o compromisso de asseverar alguns imperativos sócio-educacionais, tais como: reduzir em 50% até 2015, o hodierno analfabetismo de jovens e adultos; suprimir, até 2005, as desigualdades entre os gêneros; afiançar a qualidade da educação para todos; prover as carências essências de aprendizagem; e minimizar, pela metade, a miséria e a pobreza global.
Dessa forma, é adequado salientar que o Fórum de Dakar foi promovido com dois objetivos básicos: aferir o desempenho da educação na década de noventa de cada nação envolvido na Conferência Mundial de Educação para Todos realizada em Jomtien, e estender as metas anteriores da educação fundamental para a educação infantil e o ensino médio e avigorar a importância da educação básica universal.
Como precedente, exalta-se novamente (como nos documentos da década passada) um forte relativismo entre discurso oficial e as ações efetivas propostas pelo “Marco de Ação de Dakar”, uma vez que, o texto original dissipa o papel do Estado em um plano secundário e parcial, através de uma alocação neoliberal que estabelece como função pública, sobretudo, ações suplementares e de apoio à iniciativa privada e Organizações Não Governamentais, que passariam a ser amplas e pioneiras em todos os níveis de agenciamento social, inclusive na educação e nos seus diferentes níveis.
Como confirmação, o Fórum de Dakar, acastelava que uma fração crescente dos recursos financeiros de cada país fosse diretamente canalizada para a educação básica
(incluindo os três níveis) e para a melhoria da administração dos recursos educacionais já disponíveis (públicos e privados).
Para apartar o Estado do compromisso de provimento do sistema educacional, o “Marco de Ação de Dakar”, estabeleceu normas gerais para o fomento dos investimentos privados nacionais e internacionais no ensino. Entre as normas postas, destacam-se: a necessidade de ampliação dos recursos externos para o financiamento da educação básica; a simplificação para a destinação (doação ou investimento) de dinheiro privado voltado à educação básica; o fortalecimento da atuação (gerencial e operacional) do setor privado de modo direto e indireto na educação básica; e a intensificação do monitoramento efetivo e regular do desempenho educacional (especialmente, por meio de avaliações periódicas dos alunos e profissionais envolvidos).
Em harmonia ao cenário posto, no Brasil a primeira década do século XXI (que apresenta a gestão majoritária do presidente Luiz Inácio Lula da Silva), preserva internamente grande parte dos objetivos e normas contidos nas políticas para a educação básicas definidas em instâncias internacionais e já aplicadas plenamente pelo governo antecessor (do então presidente Fernando Henrique Cardoso).
Como fato, a principal inovação do período foi à implementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) em substituição ao FUNDEF. A proposta de Emenda Constitucional nº 415 que objetivava a criação do FUNDEB, foi conduzida ao Congresso Nacional em 14 de junho de 2005. Após tramitar no Congresso por aproximadamente um ano, a PEC 415 foi abonada e promulgada. Dando continuidade, a Emenda Constitucional n° 53, de 19 de dezembro de 2006, oficializou a instituição do FUNDEB, que foi regulamentado pela Medida Provisória nº 339, de 28 de dezembro de 2006, como um fundo provisório (com duração estimada de quatorze anos).
Em 01 de janeiro de 2007, o FUNDEB passa a vigorar, finalizando a política financeira monopolista do ensino fundamental, simultaneamente, incorporando como prática a partilha destes recursos e de outros novos com a educação infantil, o ensino médio e algumas outras modalidades de ensino (como a educação especial e de jovens e adultos), objetivando o desenvolvimento da educação básica e a melhoria da remuneração dos profissionais envolvidos.
A ferramenta de rateio dos proventos do FUNDEB era análoga ao empregado pelo FUNDEF, envolvendo a apreensão de recursos dos governos regionais e locais e tendo os dividendos da União como recursos suplementares. A distribuição continuava vinculada pelo
domínio de cada estado e município e era determinada pelo total de alunos matriculados na educação básica. De modo ativo, o FUNDEB possibilitava a existência de 27 fundos estaduais.
Quanto às responsabilidades e aos percentuais de investimentos mínimos de recursos direcionados para manutenção e o fomento do ensino por cada esfera pública de poder o FUNDEB não apresentou alterações. O governo federal continua obrigado a aplicar 18% de suas receitas arrecadadas com impostos, de acordo com a determinação do artigo 212 da Constituição Federal de 1988. Aos estados e municípios cabiam compelir 25% das receitas provenientes dos impostos e das transferências constitucionais. Configurando-se, assim, a ausência da anexação de novos recursos para a educação.
Em contrapartida, a admissão da Emenda Constitucional n° 53 de 2006, estabeleceu aos estados e municípios o aporte gradativo no FUNDEB do percentual de 20% (e não mais de 15%) de alguns impostos e transferências intergovernamentais. Dessa forma, a EC 53/2006 convencionava as seguintes fontes de recursos ao fundo: o Fundo de Participação dos Estados – FPE; o Fundo de Participação dos Municípios – FPM; o Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às Exportações – IPIexp.; o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS; a Desoneração de Exportações (Lei Ccomplementar nº 87/96 – Lei Kandir); o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis – ITCMD; o Imposto Territorial Rural - ITR; o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores – IPVA; e a Complementação da União (caso necessário).
Tabela 33 – Tributos que integram o FUNDEB respeitando o patamar de 20%
Esfera de Governo Imposto Transferência
Estadual
IPVA ITCMD
ICMS
Promovida pela União FPE
IPIexp
Desoneração de Exportações
Municipal
Promovida pela União FPM
ITR (50%)¹ Promovida pelo Estado
IPVA (50%) ICMS (25%)
IPIexp Fonte: Lei nº 11.494/07. (Adaptado).
¹ A Lei nº 11.250/05 possibilita aos municípios e ao Distrito Federal realizarem convenio com a Receita Federal (RF), objetivando a exclusividade na arrecadação e fiscalização do ITR. Dessa forma, a totalidade dos recursos passaria a pertencer ao respectivo governo local.
Consolida-se, assim, a inserção de mais tributos na composição do FUNDEB, expandido a base fiscal que seria retribuída em favorecimento da educação básica. Todavia, permanecia alheia a partilha de diversas contribuições federais, bem como, as receitas próprias dos municípios (Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU, Imposto Sobre Serviços – ISS e o Imposto sobre Transmissão de Bens Inter Vivos – ITBI). Como justificativa da exclusão dos proventos locais é ponderada a histórica e latente deficiência financeira da grande maioria dos municípios brasileiros, inviabilizando subtrações específicas.
Ressalta-se que a base dos tributos que compõe o FUNDEB seria linear, entretanto, a participação relativa de cada tributo se alteraria ao longo dos quatorze anos previstos da sua existência. A versão final da Emenda Constitucional n° 53 de 2006 determinava que os tributos que formaram a composição financeira do FUNDEF (FPE, FPM, ICMS, IPIexp e os recursos originários da LC 87/96), com uma equivalência percentual de 15% , no arranjo do FUNDEB corresponderiam a 16,66% no primeiro ano (2007), a 18,33% no segundo ano (2008), e alcançariam 20% a partir do terceiro ano (2009), permanecendo inalterado até 2020 (ano limite de existência do fundo). Os demais tributos que constituiriam o FUNDEB (ITCMD, IPVA e o ITR – Cota Municipal) também se modificariam progressivamente, sendo acomodado a um percentual de 6,66% no primeiro ano, 13,33% no segundo e a partir do terceiro ano, 20%.
Tabela 34 – Fontes de financiamento do FUNDEB para o período de 2007/2020
Receita/Ano 2007 2008 2009 2010/2020 FPE 16,66% 18,33% 20% 20% FPM 16,66% 18,33% 20% 20% ICMS 16,66% 18,33% 20% 20% IPIexp 16,66% 18,33% 20% 20% Desoneração Exportação 16,66% 18,33% 20% 20% ITCMD 6,66% 13,33% 20% 20% IPVA 6,66% 13,33% 20% 20%
ITR – Cota Municipal 6,66% 13,33% 20% 20%
Complementação da
União R$ 2 bilhões R$ 3 bilhões R$ 4,5 bilhões
10% da contribuição de estados e
municípios Fonte: Lei nº 11.494/07. (Adaptado).
O modo da complementação da União no fundo seria igualmente crescente, principiando com R$ 2 bilhões no ano de 2007, R$ 3 bilhões no ano de 2008, e atingindo R$ 4,5 bilhões no ano de 2009. A partir do quarto ano de funcionamento do FUNDEB o
suplemento da União deveria equivaler a 10% do total já alocado pelas outras fontes estaduais e municipais no fundo. Destaca-se que esse é uma das alterações promovidas mais relevantes, pois, a complementação do governo federal passava de 1,5% no FUNDEF até 2006 para 10% no FUNDEB em 2010, mantendo-se inalterado em termos relativos por mais dez anos.
No entanto, a verba de suplemento da União, no limite máximo (teto) de 10% do valor corrente anual do fundo, poderia ser disseminada para os fundos regionais de modo exclusivo via programas dedicados à melhoria da qualidade da educação básica. Na prática, tal medida constituía-se em um anacronismo, uma vez que, efetivamente representava uma redução do dinheiro disponível por estados e municípios para outros repasses como: a valorização do magistério e os investimentos diretos na educação básica.
Figura 17 – O aporte de recursos do FUNDEB para o seu período de vigência
Fonte: Elaborado de acordo com a Lei 9.424/96 e a Lei 11.494/07.
Os recursos do salário-educação, outra fonte indispensável de financiamento do ensino, igualmente passaram a ser alocados exclusivamente para os níveis principais da educação básica, estando sua distribuição para os governos regionais e locais subordinada ao número absoluto de alunos matriculados na educação infantil, no ensino fundamental e no ensino médio (incorporando também a educação especial, indígena, quilombola e de jovens e
adultos). Tal medida também foi empregada no contexto estadual e municipal para balizar o rateio dos recursos entre os respectivos estabelecimentos de ensino.
Tabela 35 – Modalidades de ensino da educação básica segundo o FUNDEB Tipos de Estabelecimentos da Educação Básica
I. Creche II. Pré-escola
III. Séries Iniciais do Ensino Fundamental Urbano IV. Séries Iniciais do Ensino Fundamental Rural V. Séries Finais do Ensino Fundamental Urbano VI. Séries Finais do Ensino Fundamental Rural VII. Ensino Fundamental em Tempo Integral VIII. Ensino Médio Urbano
IX. Ensino Médio Rural
X. Ensino Médio em Tempo Integral
XI. Ensino Médio Integrado à Educação Profissional XII. Educação Especial
XIII. Educação Indígena e Quilombola
XIV. Educação de Jovens e Adultos com Avaliação no Processo
XV. Educação de Jovens e Adultos Integrada à Educação Profissional de Nível Médio, com Avaliação no Processo
Fonte: Lei nº 11.494/07. (Adaptado).
Em sua totalidade os proventos do FUNDEB eram disseminados de acordo com as matrículas das fases e segmentos de ensino básico de responsabilidade dos governos locais e governos regionais. Isto é, a educação infantil e o ensino fundamental eram conectados aos municípios, e o ensino fundamental e o ensino médio eram atrelados aos estados. Dessa maneira, o FUNDEB almejava tornar transparente e não concorrente às jurisdições dos entes federativos quanto ao provimento de cada modalidade formadora da educação básica nacional.
O montante aplicado na relação custo-aluno foi determinado pelo governo federal através do estabelecimento de parâmetros mínimos (valor do piso), os quais foram abalizados especificamente, para cada etapa e segmento da educação básica. A sistemática empregada no cálculo do custo-aluno e as diferenças referentes quanto à quantia per capita atribuída por modalidade, por fase e pelo tipo de estabelecimento educacional foram apresentadas no texto da Lei Complementar, editada na Medida Provisória n° 339 de 28 de dezembro de 2006, que dispôs de modo restrito a necessidade de considerar para a definição e transferências dos recursos apenas o número de discentes matriculados efetivamente nas respectivas redes de
ensino público presencial local e regional, de acordo com as informações disponibilizadas no último censo escolar realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP).
A MP 339/06 também expôs que a ponderação entre as fases, os segmentos e os tipos de estabelecimentos seria decorrência da multiplicação do fator de referência por um fator específico estabelecido entre o intervalo mínimo de setenta centésimos (educação de jovens e adultos) e o máximo de um inteiro e trinta centésimos (ensino médio de tempo integral). Dessa maneira era notório que mesmo dentro de um programa de universalização da educação básica, haviam prioridades postas pelo governo federal e disseminadas pelo peso e preço disponibilizado por aluno, dependendo onde este estivesse inserido.
De modo direto, a Resolução n° 1, de 15 de fevereiro de 2007, do Ministério da Educação, através da Junta de Acompanhamento dos Fundos instituiu no seu artigo 01 as especificações que ponderavam a competente repartição dos proventos originários do FUNDEB.
Tabela 36 – Etapas da educação básica e os coeficientes de ponderação segundo o FUNDEB Os Pesos Relativos das Modalidades de Ensino Básico
I. Creche 0,80
II. Pré-escola 0,90
III. Séries Iniciais do Ensino Fundamental Urbano 1,00
IV. Séries Iniciais do Ensino Fundamental Rural 1,05
V. Séries Finais do Ensino Fundamental Urbano 1,10
VI. Séries Finais do Ensino Fundamental Rural 1,15
VII. Ensino Fundamental em Tempo Integral 1,25
VIII. Ensino Médio Urbano 1,20
IX. Ensino Médio Rural 1,25
X. Ensino Médio em Tempo Integral 1,30
XI. Ensino Médio Integrado à Educação Profissional 1,30
XII. Educação Especial 1,20
XIII. Educação Indígena e Quilombola 1,20
XIV. Educação de Jovens e Adultos com Avaliação no Processo 0,70
XV. Educação de Jovens e Adultos Integrada à Educação Profissional de Nível Médio,
com Avaliação no Processo 0,70
Fonte: Lei nº 11.494/07. (Adaptado).
A consignação de diferentes coeficientes como parâmetro na determinação dos recursos individuais (por aluno) provocou uma intensa disputa entre os governos subnacionais. Como consequência, a parametrização do valor do custo-aluno, por níveis e
modalidades distintas de ensino, gerou inclusive distanciamento entre estados de uma mesma região e municípios de um mesmo estado. A lógica de integração e colaboração, aludidas como justificativa existencial desse modelo de Estado tornou-se fator ausente ou secundário no sistema educacional brasileiro, com latente competição participativa no montante fiscal disponível.
Com o valor mais alto do custo-aluno direcionado para o ensino médio e para as últimas séries do ensino fundamental (fundamental II – do sexto ao nono ano), cujas matrículas estavam nomeadamente sob incumbência dos governos estaduais, estes acabaram detendo um montante maior do saldo transferido pelo FUNDEB, especialmente, quando comparado aos rateios realizados anteriormente na vigência do FUNDEF.
No que se refere à remuneração dos profissionais da educação, a participação relativa disponível continuava análoga (60%), sendo inclusive empregados os mesmos critérios do FUNDEF. Esse percentual era inferior ao que havia sido recomendado no projeto original do Partido dos Trabalhadores (PT) durante a campanha presidencial de 1998, em que era disposta a fração correspondente a 80% do saldo total do fundo. Fato que permaneceu apenas como sugestão mesmo após a chegada desse partido ao poder executivo.
Como inovação o FUNDEB, também firmou a possibilidade da formalização de convênios entre estados e municípios para a permuta de alunos, recursos humanos, dentre outros. Essa prática reintroduziu conjunturas de trabalho, já impugnadas anteriormente por profissionais de educação básica no Brasil, que recebiam delegações e imputações em escolas ou outros órgãos e entidades de educação não integrante do sistema de ensino para o qual foi contratado. Além disso, se a prática de redes consociativas entre sistemas de ensino pode de alguma forma colaborar para a laboração de projetos políticos-educativos fomentadores da qualidade do ensino via disseminação de conhecimentos profissionais, por sua vez, a generalização dos parâmetros de repartição de recursos pelo número de alunos matriculados avigora uma lógica concorrencial pela expansão no atendimento de estudantes, muitas vezes, alheia aos objetivos educacionais. Em outras palavras, a distribuição de recursos pelo número de alunos matriculados tem por implicação a prescrição da razão - profissional de educação por aluno – considerando unicamente as disponibilidades do montante de recursos gerado pelo fundo da educação básica. Sistemas de ensino em estados ou municípios com limitada capacidade fiscal tornaram-se obstaculizados (pelo método imposto) na efetivação de investimentos destinados para a suplantação de déficits educacionais. Nesse cenário, o sistema educacional brasileiro acabou por exacerbar a formulação de convênios e, principalmente, transferências de recursos humanos, transformando tais ações em programas restritos (curto
prazo) sem solução de continuidade, perpetuando a precarização das relações de trabalho no setor público e naturalmente a qualidade do ensino, objetivo maior da educação.
Por fim, exacerba-se que além dos proventos originários dos impostos, outras fontes se constituíram como recursos financiadores da educação brasileira na primeira década do século XXI. Merecem menção as contribuições sociais, as fontes mistas e as outras transferências voluntárias e autônomas. Entre as contribuições sociais a principal era o salário-educação, criado exclusivamente para prover este segmento, com recursos voltados inicialmente de modo específico para o ensino fundamental (FUNDEF) e posteriormente para o ensino básico (FUNDEB). A partilha dos recursos era fracionada respeitando o percentual de 10% para a União e os 90% restante para as três esferas de governo, sendo a quota federal correspondente
a 1/3 (empregada por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE) e
a quota estadual e municipal equivalendo a 2/3, disponibilizado conforme o número de discentes matriculados no ensino presencial.
Tabela 37 – O arcabouço de financiamento da educação brasileira por esfera de governo
UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
1. Orçamentários (Tesouro)