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O termo Governo Eletrônico é o mais encontrado na literatura, existem outros termos com o mesmo significado, como por exemplo:

electronic government, e-Government, e-Governo, wired-government,

governo digital, governo virtual, Estado virtual, Governança eletrônica. O termo começou a ser utilizado com mais frequência após a disseminação e consolidação do comércio eletrônico (e-commerce), na segunda metade da década passada (Diniz, 2005; Lenk e Traunmüller, 2002) e, a partir desse marco, associado ao uso que se faz das TICs nas diversas esferas do Governo.

O e-Gov como movimento mundial começou depois do Mosaic, primeiro browser que permitiu uma navegação fácil pela Internet, quando o vice-presidente norte-americano abriu o 1º Fórum Global sobre Reinvenção do Governo em Washington, em janeiro de 1999 com a presença de 45 países, sendo apresentada a proposta de um fornecimento de informação, serviços e produtos dos diversos órgãos públicos, em meio eletrônico, a qualquer momento, lugar e a qualquer cidadão, afirma Chahin et al (2004). O Brasil foi anfitrião do 2º Fórum Global, maio de 2000 realizado em Brasília, que debateu sobre o Estado democrático e a Governança no século XXI.

Para entender o termo e-Gov, é preciso entender de modo geral o que é Governo e a reforma do Estado. Governo é uma dinâmica de objetivos, estruturas e funções, afirma Pardo (2000). Governo é o meio pelo qual a Sociedade busca os objetivos essenciais: mantendo a segurança coletiva; administrando a justiça; oferecendo a infra-estrutura institucional da economia; assegurando que o capital social é aprimorada através de melhorias, por exemplo, na saúde e educação nas famílias e nas comunidades. Para Duarte (2004:336) e-Gov “é uma estrutura organizacional, tecnológica, jurídico-normativa constituída para viabilizar a interação intensivamente mediada por recursos de TICs entre um Governo (nacional, regional ou local) e os agentes externo e interno a ele – em particular, os agentes que formam a comunidade na qual esse Governo se insere”. Pelo uso das TICs atinge os seus objetivos para cumprimento do papel do Estado, incluindo a melhoria dos processos da Administração

68 Pública, aumento da eficiência, melhor governança, elaboração e monitoramento das políticas públicas, integração entre governos, e democracia eletrônica, representada pelo aumento da transparência, da participação democrática e accountability dos Governos.

Definições de e-Gov pode variar em relação às atividades dos campos do Direito, Tecnologia e Administração Pública. Tomando uma ampla perspectiva, conforme o Relatório Mundial do Sector Público (2003), no qual o levantamento da ONU foi o define e-Gov como o uso de TICs para transformar o Governo internamente na sua organização e nos seus relacionamentos externos. Este relatório define e-Gov, em termos semelhantes, como a transformação digital do setor público, e considera Redes fixas e dispositivos móveis com igual importância.

Para Diniz et al (2009) e-Gov está vinculada à modernização da Administração Pública por meio do uso das TICs e na melhoria da eficiência dos processos operacionais e administrativos dos Governos. A adoção das TICs de forma estratégica e intensiva pelos Governos em seus processos internos e na melhoria dos serviços públicos prestados à sociedade é devido ao uso intensivo das TICs pelos cidadãos, empresas privadas e organizações não governamentais; a migração da informação baseada em papel para mídias eletrônicas e serviços online e o avanço e universalização da infraestrutura pública de telecomunicações e da Internet, afirmam os autores.

Outras causas estão associadas às forças provenientes do próprio movimento de reforma do Estado, da modernização da gestão pública e da necessidade de maior eficiência do governo. Está vinculada à modernização da administração pública por meio do uso de Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) e na melhoria da eficiência dos processos operacionais e administrativos dos Governos (Agune e Carlos, 2005; Osborne, 1997). Consequentemente, temas como desempenho, eficiência, eficácia, transparência, mecanismos de controle, qualidade do gasto público e prestação de contas, relacionados ao processo de modernização da gestão pública, foram associados ao processo de construção de programas de governo eletrônico. O desdobramento desses temas em políticas públicas e iniciativas concretas, explicitadas nos programas de governo, requerem o uso de tecnologia, tornando os programas de e-Gov elementos alavancadores de novos patamares de eficiência da Administração Pública, afirma Diniz et al (2009).

Iniciativas de e-Gov são complexas tentativas de mudança, de usar as tecnologias emergentes para apoiar uma transformação na operação e eficácia do Governo, afirma Pardo (2000). Um dos desafios para esses esforços é a manutenção de um foco primário sobre os negócios do Governo e não apenas nas tecnologias. Segundo Fountain (2001), e-Gov é um

69 Governo que é organizado crescentemente em termos de agencias virtuais e redes públicas/privadas, cuja estrutura e capacidade depende da Internet. Pardo (2000) alerta que não se trata de colocar em alguns websites as informações e serviços para um maior acesso, mas é sobre como transformar a relação entre o Governo e o público, questões que envolva responsabilidade, sustentabilidade e inclusão digital.

Fountain (2001) afirma que o maior desafio para os Governos não é desenvolver transações governo-cidadão (G2C) baseadas na Internet, mas reorganizar e reestruturar os arranjos institucionais nos quais as transações serão operadas. Nesse contexto, é razoável examinar os programas de e-Gov como uma resposta da Administração Pública ao desenvolvimento da Sociedade e da economia informacional. E respeitada a carência de estudos, de forma semelhante aquela pela qual Max Weber (1864-1920), sociólogo alemão, identificou o rápido desenvolvimento da burocracia no século XIX como uma reação a Revolução Industrial. Nos casos dos programas de e- Gov, podem ser encontrados muitos exemplos concretos dessa nova forma de empregar a TIC em sentido amplo, para aumento da eficiência da Administração Pública, conclui a autora.

O estabelecimento do e-Gov corresponde aproximar os cidadãos que estão conectados via on-line e possibilitar a transformação para o e-Gov em três níveis resumidamente: de Governo para Governo (G2G- Government to

Government/ agency and employees), quando se trata de uma relação intra ou

inter-governos, ou seja, a gestão interna se utilizando dos sistemas internos (intranet); Governo para negócios (G2B-Government to

Business/Commerce), caracterizado por transações entre governos e

fornecedores, ou seja, a integração com a cadeia de valor se dá pelos sistemas estruturadores (extranet); e-Gov para cidadãos (G2C- Government

to Costumer/citizens) envolvendo relações entre Governos e cidadãos, ou

seja, a interação com cidadão por meio do Portal de atendimento (website). Estas transações ocorrem não apenas por meio da Internet, mas também por meio de telefonia móvel, televisão digital, call centers e outros tipos de aplicações ligadas aos computadores.

O relatório feito pela Comissão Europeia em 2008 Value for Citizens – a vision of public governance em 2020, faz uma projeção da tendência crescente dos serviços públicos serem orientados para a criação de valor público e capacitação do usuário, ou seja, o empowerment. O relatório demonstra a evolução do valor público nos últimos quatro séculos, do conceito centralizado nos valores liberais no século 18 para os valores democráticos no século 19, destes para os valores sociais no século 20, evoluindo para os valores em empowerment a partir deste século. Para Torres e Agune (2009) empowerment está diretamente ligado a fenômenos sociais

70 como os trazidos pela evolução da Internet, promovendo compartilhar e colaborar com informações e conhecimentos por meio das inúmeras Redes Sociais. Um novo ambiente virtual de Governo se faz necessário não apenas suporte aos fenômenos sociais, mas que se beneficie deles ao compreender todas as suas possibilidades estratégicas. Possibilitando uma demanda para Governança acontecer na própria Rede, sendo que o Governo poderá ter um papel de coordenador das Redes de conexões.

O estudo realizado pela ONU e pela ASPA (2001) permitiu avaliar as políticas de e-Gov a partir de cinco níveis ou estágios diferenciados. O primeiro deles, estágio emergente de desenvolvimento, corresponde ao estabelecimento de uma presença governamental na Internet. Consiste na criação de websites de informação dos diversos órgãos e entidades de Governo com o objetivo de fornecer informações sobre as atividades governamentais. Esse estágio é marcado pela ausência de iniciativas coordenadas ou direcionamento estratégico claro nas políticas de e-Gov. Observa-se uma pulverização de ações, com duplicação de esforços e pouco ou nenhum compartilhamento de informações entre os diversos órgãos e entidades de Governo. No segundo estágio onde há o crescimento e interação, os websites de Governo ampliam a oferta de informações e passam a receber dados dos cidadãos que pode enviar a declaração de imposto de renda ou informar uma mudança de endereço; são criados endereços eletrônicos para receber reclamações.

No terceiro estágio, chamado de transacional, as transações entre Governos e usurários tornam-se mais complexas. Pagamentos e transações pela Internet tornam-se viáveis. Observa-se nesse tipo de fase de implantação de e-Gov mudanças nos processos de trabalho, pois não é incomum que transações envolvam mais que um órgão ou entidade da Administração Pública. O cidadão ou empresa tem disponível uma agência virtual que permite o atendimento mais efetivo por parte do Estado dos usuários de seus serviços. Finalmente destaca-se o estágio de integração generalizada. Nessa fase o cidadão possui acesso a todos os serviços e informações de Governo por meio de um portal. O usuário não precisa saber qual órgão ou entidade presta determinado serviço, nem os níveis de Governo que serão mobilizados para atendê-lo. Neste estágio ideal, as interações superam as fronteiras administrativas dos departamentos governamentais.

O conceito para e-Gov elaborado pelo Gartner Group em 2000, em E-

Governance Maturity Model, se refere à uma contínua otimização de oferta

de serviços, participação do eleitorado e Governança mediante transformação de relacionamentos internos e externos com uso da tecnologia e da mídia Internet. Os estudos existentes sobre os modelos de Maturidade de e-Gov -

71 destaca a evolução das TICs do e-Gov em quatro estágios diferentes de acordo com o tipo de interação com os usuários:

1) Emergente: o estágio da informação, no início dos anos 90, com presença do e-Gov na Web com informações básicas, limitadas e estáticas; 2) Informacional: fornecimento dinâmico de informações, usando meios como geo-referenciamento de dados, animação por meio de imagens, entre outros; 3) Interação: o estágio interativo, meados da década de 90, possibilita aos usuários obter formulários, certidões e outros instrumentos administrativos; 4) Transação: o estágio transacional, na atualidade, os usuários tem acesso para pagar serviços e taxas, ou conduzir transações financeiras online, com interação com o sistema bancário e por último 5) Virtual/totalmente integrado: estágio de compartilhamentos de dados, total integração dos serviços de e-Gov por meio de uma agência virtual, sem fronteiras entre organismos governamentais. Segundo o relatório da UN/ASPA (UN/ASPA, 2002), o Brasil, juntamente com outros 16 países, encontra-se de forma geral na categoria transacional em termos de estágio avançado de seu sistema de e- Gov. Sendo essa categoria a mais avançada e já alcançada, não havendo registro ainda de outro país no último estágio virtual, afirma Ruediger (2003).

Os estágios de desenvolvimento dos serviços de e-Gov são descritos por Ruediger (2003) em análise crítica do relatório da UN/ASPA (2002), ampliando o entendimento:

Estágio 1: Informação – website que publica informação sobre serviços: consiste na criação de websites na Internet para a difusão de informações sobre os mais diversos órgãos e departamentos dos diversos níveis de Governo. Eventualmente, os websites são reunidos em um portal, que neste estágio consiste apenas em uma espécie de catálogo de endereços dos diversos órgãos do governo.

Estágio 2: Informação interativa – consta do estágio 1 mais a possibilidade de o usuário acessar a base de dados da organização, navegar (browse), explorar e interagir com os dados: os websites passam a também receber informações e dados por parte dos cidadãos, empresas ou outros órgãos. A comunicação neste caso torna-se uma via de mão dupla. O contribuinte pode enviar sua declaração de imposto de renda; são criados endereços eletrônicos para receber reclamações ou sugestões; firmas se cadastram eletronicamente para o fornecimento de serviços; dados são transferidos, usando a Internet, de um departamento, por exemplo, para um órgão central, e assim por diante.

Estágio 3: Transações – consta dos estágios 1 e 2 mais a possibilidade de o usuário ter acesso à informação sigilosa e realizar transações com a organização: as transações se tornam mais complexas, ou seja, são realizadas

72 operações como pagamentos de contas e impostos; educação à distância, matrículas, marcação de consultas, compras, etc. Em outras palavras, além da troca de informações, valores são trocados e serviços anteriormente prestados por um conjunto de funcionários atrás do balcão são agora realizados usando uma plataforma de Rede e uma interface direta e imediata com o cidadão ou empresa. Isto implica adaptações nos processos de trabalho.

Estágio 4: Compartilhamento de dados – constam os estágios 1, 2 e 3 mais a possibilidade de a organização, com a aprovação do usuário, compartilhar com outras organizações informações fornecidas por aquele usuário: as adaptações tornam-se mais complexas, sendo desenvolvido um portal de convergência de todos os serviços prestados pelo governo. O serviço é disponibilizado por funções ou temas, e não segundo a divisão real do Governo em ministérios, secretarias, departamentos, etc. Assim, ao lidar com o Governo, cidadãos ou empresas não precisam mais dirigir-se a inúmeros órgãos diferentes, é possível resolver tudo em um único lugar.

Torres e Agune (2009) desenvolveram uma classificação dos estágios de maturidade do e-Gov, a partir da adaptação de modelos tradicionais como do Gartner Group, do Banco Mundial e das Nações Unidas, considerando cinco estágios para sua evolução. Cita-se a seguir os estágios de evolução de e-Gov:

1º Estágio – Presença Inicial: São as primeiras participações na presença da Web. O objetivo deste estágio é a presença no ambiente virtual, disponibilizando para os cidadãos informações úteis como descrição e missão do agente do Governo, endereços, horários de funcionamento, documentos de interesse e relevância para o público através de conteúdos estáticos.

2º Estágio – Presença intensiva e interação: Neste estágio são incluídos recursos para a interação com o Governo, tais como e-mail,

download de formulários e documentos, pesquisa de opinião, enquetes,

fóruns de debates entre outros serviços. Em função desta interação o E-Gov possibilita que cidadãos e empresas se envolvam nos processos de Governança e definição de políticas públicas.

3º Estágio – Transações financeiras e serviços: é possível realizar transações online entre G2C, G2G e G2B, como pagamento de taxas, multas, registro de imóveis, renovação de documento de identidade entre outros tipos serviços, funcionando vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana.

4º Estágio – Integração vertical e horizontal: Os serviços tornam-se mais completos, há a migração de todos os serviços prestados pelo Governo para a Internet, implica o uso de sistemas de informações altamente integrados.

73 5º Estágio – Integração sem fronteiras: os serviços disponibilizados são cada vez mais integrados, sobrepondo-se à lógica de fronteiras entre entidades públicas; a identidade do organismo que presta os serviços se torna irrelevante para o usuário; o e-Gov revolucionará as relações entre Governo, administração pública, cidadãos e empresas. Neste estágio, desaparecem as fronteiras entre agentes de Governo e entre estes e a comunidade, com processos altamente integrados – eliminam-se as interfaces existentes entre organismos públicos e privados.

Figura 8: Estágios do Governo Eletrônico Fonte: Torres e e Agune (2009)

Lee e Kwak (2012) propõe um Modelo de Maturidade de Governo Aberto - Open Government Maturity Model (OGMM) no qual as agências governamentais se utilizam de um framework orientador para avaliar seu atual nível de maturidade de Governo Aberto e assim alcançar níveis mais elevados de maturidade de forma sistemática e incremental. Esta evolução possibilita que o público se envolva mais e, portanto, um maior valor público de um Governo Aberto é realizado. Por outro lado, um maior nível de maturidade enfrenta maior complexidade técnica e gerencial e maiores desafios e riscos como recursos, orçamento, tempo, tecnologia, mudança cultural e adoção pelo público, afirmam os autores. Entende-se por valor público o valor compartilhado por toda a Sociedade: grupos de cidadãos, empresas e organizações, incluindo a parcela informal dos elementos sociais. Otimizar o valor público exige que os governos maximizem os benefícios que podem ser obtidos a partir de partilha de recursos entre todos os intervenientes na Sociedade, a fim de produzir valor máximo.

Entende-se Governo Aberto como a diretriz da Gestão Pública pela qual as organizações governamentais tornam seus dados disponíveis para promover transparência e permitir a prestação de contas à Sociedade. Princípios fundamentais desta iniciativa são: que o Governo publique dados ativos para uso direto pelos cidadãos, empresas e outras agências governamentais; que a Internet baseados em plataformas sociais podem proporcionar a participação direta do cidadão no Governo; e que as

74 tecnologias de Internet possibilitem a transformação do Governo em adotar estes princípios abertos.

Lee e Kwak (2012) destaca um dos princípios importantes do Modelo de Maturidade onde as agências do Governo devem seguir as etapas propostas de evolução, do menor nível para os maiores níveis de maturidade, em vez de atingir todos os níveis de maturidade em uma só vez ou saltar para o próximo nível. A transparência dos dados é uma condição importante e facilitadora para a participação e colaboração aberta, assim como o engajamento ubíquo pode ser implementado de forma mais eficaz. A seguir apresenta-se os estágios do Modelo de Maturidade do Governo Aberto desenvolvidos por Lee e Kwak (2012):

Nível 1- condições iniciais: a agência do governo se concentra principalmente em uma catalogação e difusão de informações para o público. Falta-lhe a capacidade de comunicação interativa, como as mídias sociais e ferramentas da Web 2.0, pois se baseia em uma forma e métodos de comunicação estática.

Nível 2 - transparência de dados: representa o primeiro passo para um Governo Aberto, tal como definido pela atual Diretiva do Governo Aberto. Este nível se concentra em aumentar a transparência dos processos e desempenho do Governo por meio da publicação de dados relevantes via

online e compartilhá-lo com o público. O uso das mídias sociais para

promover um Governo Aberto ainda é relativamente limitado para manter o público informado e envolvido e assim promover a participação.

Nível 3 - participação aberta: se concentra em aumentar a participação aberta

do público no trabalho de decisão do Governo e através de vários métodos e ferramentas, incluindo as mídias sociais. Participação aberta melhora decisões políticas e serviços públicos, acolhendo e utilizando a entrada do público. Para isso, a agência se transforma em mídia social e ferramentas da

Web 2.0, incluindo blogs, microblogs, redes sociais, partilha de fotos e vídeo,

social tagging. As mídias sociais podem ser consideradas como expressivas

pois é um importante capacitador para a colaboração aberta no Nível 4. Nível 4 - colaboração aberta: quando as agências do Governo alcançam a maturidade de participação aberta, o próximo passo é promover a colaboração aberta entre as agências governamentais, o público e o setor privado. Destaca-se a diferença entre participação e colaboração aberta. Participação aberta refere-se à participação do público em uma simples comunicação interativa, principalmente em mídia social para conectar pessoas e ajudar a compartilhar ideias. Colaboração aberta, por outro lado, refere-se ao engajamento púbico em tarefas complexas ou projetos que visam a co-criar soluções específicas. Cita-se como exemplo de Mídias Sociais

75 edição de documentos, aplicações Wiki, desenvolvimento de software de código aberto, etc.. Colaboração aberta produz efeitos sinérgicos de várias partes colaboradoras com resultados em redução de tempo/custo, maior qualidade e mais inovação para o Governo em serviços e política. Colaboração aberta pode permitir respostas básicas, eficientes e eficazes para emergências nacionais e desastres naturais, por exemplo. Desenvolve-se neste estágio, por meio da análise de um grande volume de dados, a obtenção de novos conhecimentos e melhorar a tomada de decisões.

Nível 5 - engajamento ubíquo: neste nível é importante a transparência, participação, colaboração e engajamento público, expandindo o alcance e a profundidade, e o total aproveitamento do poder das Mídias Sociais e tecnologias relacionadas. As agências melhoram e afinam as iniciativas existentes do Governo Aberto para maximizar seus benefícios. Além disso, expande seu portfólio de programas de Governo Aberto para