qualidade, como aconteceu nos sistemas de ensino, onde se implantou a Progressão Continuada, sem oferecer meios para o atendimento das necessidades pedagógicas dos alunos.
O texto da LDB inicia por garantir aos brasileiros, sobretudo àqueles em idade escolar (correspondente ao curso no Ensino Fundamental iniciado em idade obrigatória – 07 anos), o direito à educação a ser garantido pela família e Estado.
Nesse caso, a obrigação do Estado seria de oferecer a vaga e a família, entendida como os pais ou responsáveis, de matricular seus integrantes que atingissem a idade de 07 anos, ou antes, havendo vaga, na Educação Infantil.
Resta-nos lembrar a disparidade que ocorre entre a legislação que garante direitos e as condições reais de vida oferecidas à população brasileira, que de fato, sequer tem direito a um leito hospitalar em caso de doença. Contudo, o simples fato de se poder fazer reconhecer que os brasileiros têm direitos, representou grande avanço em certo período político no país.
Com relação à observância dos direitos educacionais, a aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA causou grande impacto sobre os movimentos populares, que passaram a recorrer aos Conselhos Tutelares e Ministério Público para fazer valer o direito de acesso à escolarização previsto no ECA. Em vários Estados brasileiros, a defesa de tal direito chegou às raias do autoritarismo, fazendo prender pais e responsáveis que não encaminhassem os filhos à escola.
O Plano Nacional de Educação do Governo Fernando Henrique Cardoso, segundo Torres (1996), adapta, “em linhas gerais, as orientações para a educação produzidas pelos assessores do Banco Mundial”, em oposição ao Plano Nacional da Educação da Sociedade Civil, cujos eixos visavam a ampliação da ação estatal na escola pública e a efetivação da gestão democrática da educação e da escola (Cf. Torres, 1996 Apud Silva Jr., 2002: p. 206).
No Plano Nacional de Educação do ano 20018 - PNE, podemos observar a
ênfase nos vários mecanismos de controle adotados para a administração dos recursos e resultados na educação brasileira. O PNE prevê a participação e tem
8 No Plano Nacional de Educação podemos identificar claramente os aspectos da retomada do Estado federativo
no Brasil, bem como a presença dos conceitos de autonomia, participação e descentralização. Além desses, as medidas de redistribuição, controle e regulação, como FUNDEF, SAEB.
como objetivos a “democratização da gestão do ensino público, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola”, e quanto às famílias dos educandos, prevê “a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes”.
O PNE defende ainda a qualidade do ensino público brasileiro, comparada com aquela atingida nos países desenvolvidos, o que indica poder haver a mesma influência ou diretriz identificada naquele documento já citado, elaborado pelo Instituto Herbet Levy, referindo-se à educação como política global e ignorando as especificidades do caso brasileiro; o compartilhamento das responsabilidades entre os entes federados, portanto, confirmando o processo de federalização; a criação dos conselhos municipais de educação, referindo-se à descentralização; a definição de normas de gestão democrática com a participação da comunidade; a autonomia administrativa, financeira e pedagógica das escolas, o que se confirma pelos programas desenvolvidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Escola, como o Programa Dinheiro Direto na Escola, sobre o que não trataremos pelo pouco tempo disponível para conclusão deste trabalho.
Considerando que a sociedade civil concentrou suas forças no outro Plano Nacional, aquele não aprovado em Brasília, não se pode identificar os indícios de sua influência na redação no PNE atual.
Em resumo, a descentralização das políticas públicas foi uma reivindicação que esteve presente nas correntes políticas progressistas e conservadoras. Nesse contexto, o sentido atribuído à integração da sociedade civil como parte a ser considerada na elaboração e execução das políticas públicas, esteve comprometido com interesses de classes divergentes.
Segundo Arretche (2002), além da descentralização “ao longo dos anos de 1980, recuperaram-se as bases do Estado federativo no Brasil”, levando, em alguns casos, à confusão entre o que era medida descentralizadora e o que se tratava da retomada do papel dos entes federados. Tais medidas confirmaram uma tendência internacional de descentralização do Estado como “forma alternativa às estruturas decisórias centralizadas, instituídas durante a construção dos Estados de Bem-Estar Social” (p. 29).
Desse modo, podemos observar que a retomada do estado federativo no Brasil, acrescida das medidas de descentralização, fez com que as reformas
atingissem estados e municípios como parte do propósito federal, uma vez que implicou em medidas fiscais e políticas que afetavam diretamente o setor de planejamento de todas as esferas do governo, reformando sua estrutura de participação.
As medidas atribuídas ao projeto neoliberal, dão ao tema participação mais ênfase e, na educação, relaciona-o à avaliação. Esse fato pode ser identificado em documentos e artigos publicados, como, por exemplo, em um pronunciamento do então Ministro da Educação, o senhor Paulo Renato Souza, responsável pela política educacional nos dois mandatos do então Presidente Fernando Henrique Cardoso.
Em 2001, como parte do resultado da reforma educacional dos anos 90, estava sendo lançado o Programa do Dia Nacional da Família na Escola, e a política federal para a educação demonstra relacionar família, avaliação e participação no pronunciamento do Ministro, ao dizer que
Não temos bem a idéia de quantas escolas realmente abrem as portas, recebem os pais e conversam com os professores. Mas dentro do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) conseguimos identificar que naquelas escolas, nas quais a família conversa com os professores, as crianças apresentam um desempenho melhor. O estudo mostra que alunos de 4ª a 8ª séries de escolas onde há troca de informações entre pais, diretores e professores, têm pontuação melhor em português e em matemática. E é importante ressaltar que comparamos escolas com as mesmas condições financeiras. Isso não porque os pais saibam mais português e matemática - muitas vezes a escolaridade deles é mais baixa do que a dos filhos. O melhor desempenho dos estudantes acaba sendo fruto da participação, do incentivo e da cobrança da família.9
O pronunciamento acima demonstra a presença das medidas de controle de gastos e resultados, que aconteceu de modo constante, principalmente na área educacional no governo Fernando Henrique, demonstrando o caráter técnico como sinônimo de eficiência e atribuindo ao político o significado de não eficiência.
Como afirma Freitas (2001), no decorrer dos anos 90 — principalmente no período posterior a 1994 — a qualidade de ensino tornou-se tema central na sociedade brasileira, sendo tratada como objeto de regulação federal, “cuja viabilidade estaria a exigir o aporte de um sistema de informações educacionais conjugado a um sistema nacional de avaliação”.
9
Entrevista publicada no jornal Diário Catarinense, em 09 de abril de 2001 e publicada no site do MEC por sua Assessoria de Comunicação Social, cujo endereço eletrônico é http//www.mec.gov.br.
A “qualidade do ensino básico” foi indicada por Castro & Oliveira (1990) como “o problema da educação brasileira” — um problema político, uma vez que resultante da “falta de vontade política ou da capacidade de expressão de um conjunto de atores críticos” (Castro, 1994, p. 60).
Para Castro (idem, p. 31) “... faltam mecanismos externos de avaliação que permitam aos alunos, pais e à sociedade saber a verdade sobre o desempenho da escola e das crianças”, sendo isto importante na medida em que
Em última análise, os pais de alunos são potencialmente os atores principais, cuja agenda de prioridades é preciso mudar. É preciso que eles se dêem conta do péssimo nível de qualidade da educação oferecida. Para começar, os pais precisam de informação sobre qualidade (proporcionada pela escola, pelo governo ou outros meios). Trocando em miúdos, alguém tem que medir com testes padronizados o que os alunos aprenderam nas matérias mais centrais (português, matemática e ciências). (Ibid., p. 57).
Assim, cumpre ao MEC: “[...] controlar a qualidade do produto final — o aprendizado”; “[...] criar incentivos financeiros para que o esforço e a competência sejam recompensados”; “[...] fazer com que boas análises e diagnósticos dos problemas e soluções estejam disponíveis nas mãos de quem precisa de informações confiáveis”; “[...] promover um sistema onde os pais sejam os
principais fiscais da escola [...]” (p. 35). E ainda: “A sustentação de uma política
educacional requer levar os políticos e pais a quererem fazer com que os
administradores não tenham outra opção senão oferecer um ensino sério” (p. 53)10.
Segundo Abramowicz (1996), a relação entre avaliação e participação revela mais uma face do fenômeno social da participação, que “ganha novas e variadas formas concretas de ação, no contexto de uma sociedade democrática”, contribuindo com mais uma forma participativa, “o que confere ao conceito participativo um caráter polivalente e, ao mesmo tempo, polêmico”. (p. 115).
Em tal contexto, a proposta participativa compôs a política federal de administração desconcentrada, e não descentralizada, uma vez que na Educação, embora se tenha alardeado a possibilidade de autonomia das escolas públicas e de democratização das decisões por meio da participação comunitária, ao invés de descentralização, houve intensificação de controle, tendo como instrumento o sistema de avaliação nacional, como já foi apontado.
A criação do Sistema Nacional de Avaliação - SAEB, foi uma das medidas mais impactantes, cujo conteúdo, conforme demonstrado acima, guarda interfaces com a relação família-escola. Assim, houve por parte do Ministério da Educação, a campanha de criação e implantação do Dia Nacional da Família na Escola, que, propondo participação da comunidade, relacionou-a com a aprendizagem dos alunos.
Contudo, o Programa de participação familiar não é parte apenas de uma política interna de redemocratização ou elevação de qualidade da relação ensino- aprendizagem, pois repercute a política de controle de resultados e diminuição de gastos na área social do nosso país.
O controle de resultados foi possível pelo estabelecimento de parâmetros nacionais e o sistema nacional de avaliação; e a redução de gastos pelo estabelecimento de parcerias com a iniciativa privada e a adoção de trabalho voluntário feito ou fiscalizado pelas famílias.
No que diz respeito às medidas políticas para promover a participação na esfera federal, pode-se relacionar a participação da sociedade civil como elemento funcional, como nos lembra Motta,
[...] seus limites são dados pela organização burocrática, que reproduz a separação entre dominantes e dominados na sociedade global. Em suma, esse tipo de participação, que vem recebendo o nome de participação funcional, tem seus limites na impossibilidade burocrático- capitalista de fusão do ambiente de direção e execução, ambiente este que assegura a manutenção da condição operária.(1987, p. 15).
Portanto, se a política federal, no processo de democratização, por meio da retomada do federalismo, descentralização e desconcentração, autonomia e participação, encontrou ressonância de suas políticas nos entes federados, podemos supor que em muitos aspectos a política educacional no Estado de São Paulo tenha refletido a orientação federal nas medidas adotadas no campo educacional, ainda mais porque o governador Mario Covas desenvolveu sua política nos mesmos eixos da política federal.
Por outro lado, com referência à produção acadêmica, a maior ocorrência de pesquisas11 científicas que têm por tema a participação comunitária na área
educacional, coincide com o período em que a política neoliberal no país dá à
11 Sobre a produção acadêmica, um levantamento de pesquisas que tratam sobre a relação família e escola
participação da comunidade o sentido de parceria, vinculando-o a parcerias do Estado com a iniciativa privada12.
1.2 – A repercussão da política federal no Estado de São Paulo: a concepção de participação na educação paulista.
Nos anos 80, mais precisamente em 1983, André Franco Montoro assume por eleição o governo do Estado de São Paulo. Seu mandato foi de 1983-1986, seguido por Orestes Quércia (1987-1990) e Luis Antonio Fleury Filho (1991-1994), todos do Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB.
Em 1995, Mario Covas assume o governo, onde fica até seu afastamento por doença, no segundo mandato. Nessa ocasião, Covas compunha os quadros do Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, o mesmo partido do então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, eleito também em 1994.
Na política educacional do governo Montoro (83-86), os Conselhos de Escola tornaram-se deliberativos, uma vez que haviam sido criados em 1978, pelo próprio Montoro, com caráter consultivo, e o avanço do processo democrático pressionava para que a participação fosse estendida a setores populares da sociedade. Esse exemplo foi seguido em 1985 por Mario Covas na Prefeitura de São Paulo.
Orestes Quércia (87-90), e Fleury (91-94), mantiveram no organograma escolar a permanência de tal colegiado, contudo, a política educacional de Quércia foi amplamente criticada pela defasagem salarial dos trabalhadores da educação, sobretudo professores, e ainda no governo de Fleury esta defasagem permaneceu.13
Fleury antecedeu a Covas e em sua política educacional implantou o Programa de Reforma Educacional Escola-Padrão, sobre o que tratamos a seguir.
12 Esse trecho se refere ao documento publicado pelo Instituto Herbert Levy, onde tal publicação é resultado de
um estudo que foi encomendado pela Fundação Bradesco, contendo algumas orientações reproduzidas a seguir, onde a referência ao uso da palavra participação, com o sentido de parceria, pode ser encontrada em vários trechos: p. 114 – “que a avaliação seja considerada e utilizada como elemento transformador, indo além de sua função diagnóstica, contando nesse sentido com a participação de todos os envolvidos no processo, dentro e fora do sistema educativo; p 114 –“que se enfatize nos processos culturais-educativos a valorização das associações de pais e o papel da família e da comunidade como fator decisivo na transformação da escola; p 114 – “que se estabeleçam, junto aos meios de comunicação de massa, ações no sentido de obter a adesão dos pais e da sociedade civil como estratégia no fortalecimento do papel social e pedagógico da escola; p 115 – “que se considere, como um dos pontos fortes do documento em referência, a participação dos pequenos, médios e grandes empresários, entendida como manifestação de preocupações capazes de contribuir decisivamente para a organização das demandas por uma escola pública de qualidade;”
13 Sobre as questões relativas à educação nesse período em São Paulo, consultar as pesquisas de Albuquerque
O Programa Escola-Padrão foi composto por várias medidas pedagógicas, como elevação do número de horas de estudos, com diminuição do número de turnos, aumento de horas na jornada docente, além da participação do Conselho de Escola e seu fortalecimento como instância decisiva. A implantação do Programa atingiu apenas uma parcela da rede estadual e foi realizada com recursos do Banco Mundial.
Embora nesse período, o Conselho de Escola tivesse natureza consultiva e deliberativa, sua composição não era paritária, privilegiando uma maior proporção de funcionários públicos, 50%; do que de pais, 40%; e alunos, 10%.
Nesse caso, o principal objetivo proposto para a ação do Conselho de Escola, teve caráter pedagógico, estando ele relacionado à obtenção da autonomia pedagógica da escola, na definição e desenvolvimento do projeto educacional da unidade escolar. Além do Conselho de Escola, a organização interna da unidade escolar conta com a atividade da APM e do Grêmio Estudantil.
Segundo Albuquerque, no Programa Escola-Padrão houve diferenciação entre o conceito de comunidade interna e comunidade externa, sendo a interna composta pelo “conjunto do corpo docente, discente, técnico-administrativo e de pais” e a externa por, “variadas organizações e manifestações de todos os que se relacionam ou se interessam pela educação” (p 72).
Nesse período ocorreu a divulgação dos estudos de Ribeiro (1990), notabilizando os esforços políticos e científicos para resolver o problema de déficit de vagas no sistema público.
Oliveira, (1992) ao analisar os programas desenvolvidos pelo PMDB nesse período, concluiu que “a forma como tem se processado a descentralização coloca em “xeque” sua concepção como sinônimo de democracia, de condição para a participação e autonomia dos cidadãos”, pois é “absorvida no contexto de luta contra o regime militar, com traços centralizadores e autoritários” (p 308-9).
Portanto, nesse período, a reivindicação popular por participação encontrou limites para a intervenção popular na política educacional, devido à cultura centralizadora e autoritária ainda presente na organização do Estado.
O auge da pressão popular passou por um certo refluxo nos anos 90, mas as lutas por democracia permaneceram e na primeira metade da década de 90 aconteceram algumas greves no âmbito da rede estadual de educação em São Paulo, reivindicando aumento salarial, principalmente.
Mario Covas assume em 1995 e, reeleito em 1998, governa o Estado até que a doença o impede de continuar e Geraldo Alckmin, seu vice, torna-se governador até 2002. A continuidade de sua política educacional permite que implante mudanças profundas, a exemplo do que ocorre no Ministério da Educação e Cultura – MEC, onde o ministro Paulo Renato renovou sua atuação política por mais de um mandato.
Eleito deputado federal em 1982, Covas foi nomeado em 1983, Secretário dos Transportes do governo André Franco Montoro. Indicado por Montoro e aprovado pela Assembléia Legislativa, tornou-se prefeito da Capital paulista em maio de 1983, cargo que ocupou até 31 de dezembro de 1985.
Durante o período em que esteve no comando da administração municipal, Covas contou com um expressivo apoio popular. Embora não tivesse sido eleito pelo voto popular, foi o primeiro prefeito para São Paulo não indicado pelos militares, depois de cerca de vinte anos de opressão pela ditadura. Portanto, mesmo tendo sido indicado, sua posse representou a chegada de tempos democráticos, conforme ansiava o povo.
Ao assumir a administração da Cidade de São Paulo entre os anos de 1983 e 1985, o Prefeito Mário Covas, atendendo a compromissos assumidos com a população organizada, inicia o processo de democratização política e administrativa. Guiomar Namo de Mello, Secretária da Educação, com a colaboração de uma equipe de intelectuais da Educação, cria, mas não implementa, os Conselhos de Escola na Rede Municipal de Ensino.
Após deixar a Prefeitura, Mario Covas foi eleito senador, em 1986, participando então do processo de aprovação da Constituição de 1988, sendo, a seguir, um dos fundadores do PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira - e, meses depois, seu presidente nacional.
Prestes a encerrar seu mandato de senador, Mario Covas foi eleito governador do Estado de São Paulo em 1994, e reeleito em 1998. Seu primeiro mandato foi dedicado ao saneamento das finanças públicas. O ajuste fiscal e o equilíbrio orçamentário, praticados por Covas em São Paulo, contribuíram para o êxito do Plano Real e a conseqüente estabilidade inflacionária no país. Com as finanças públicas reorientadas e com um bem sucedido programa de privatizações e concessões, o governo Covas iniciou seu segundo mandato com a possibilidade de realizar um programa de investimentos no Estado de São Paulo. Se
no primeiro mandato preparou as condições, no segundo pôde desenvolver a política considerada adequada para a concepção de Estado vigente em sua administração, sobre o que trataremos a seguir.
Na Revista Você Sabia? de 1998 -- um documento periódico oficial destinado à divulgação de medidas e resultados do Governo Covas --, há o item que trata sobre as medidas na área educacional. Por meio de tópicos relativos às ações estratégicas daquele governo, é sintetizada assim a política educacional de seu primeiro mandato:
• “Racionalização da Rede: um ano a mais de estudo” – referência ao aumento da carga horária de 03 ou 04, para 05 horas diárias por turno. (1998, p. 12) • “Medidas Pedagógicas: Salas-ambiente” – referência à criação das salas
destinadas ao ensino de uma disciplina unicamente. (idem, p. 13)
• “Desempenho escolar: vitória no combate à repetência e à evasão” – referência à progressão continuada (p. 13)
• “Escola nas férias: desde 97 aprovou 51% dos alunos reprovados no fundamental e em 98 tornou extensivo ao Ensino Médio” – referência à “recuperação” para alunos que haviam sido reprovados em determinadas disciplinas e que poderiam ser aprovados depois de freqüentar aulas durante as férias entre janeiro e fevereiro.(idem, p 14).
• “Classe de aceleração; Recuperação contínua; Flexibilização Curricular” referência à possibilidade de aceleração, recuperação ou progressão dos estudos mesmo daqueles alunos que ficassem retidos em alguma disciplina; • “Segurança nas escolas: parte do dinheiro enviado para APMs foi destinada à
segurança das escolas”. (p. 15).
• “Além do repasse de recursos, R$ 94 milhões em 1998, cada escola ficou livre para elaborar seu próprio regimento, a partir de normas básicas definidas pela Secretaria da Educação”. (p. 16)
• “Autonomia Escolar” – Decide melhor quem sabe o que precisa – repasse de recursos e revogação do Regimento Comum;