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No final da década de 1980 e durante os anos seguintes, há uma reviravolta da hegemonia neoliberal com o chamado fenômeno do paramercado, formado por instituições com lógicas de mercado – eficiência, redução de custo, flexibilidade administrativa, entre outras –, mas com serviços gratuitos, regulamentados e controlados pelo Estado, responsável pelos recursos financeiros repassados mediante contratos de serviços (FERLIE et al., 1999).

Essa realidade apresenta-se numa sociedade complexa e heterogênea com relações sociais em contínua transformação e dimensões econômicas e políticas em ajuste, o que dá sentido a bens materiais e imateriais. Necessita, portanto, de uma compreensão qualitativamente diferente, à luz de uma perspectiva do desenvolvimento sustentável, que depende de articulações sociais despojadas de concepções estadistas ou liberais predominantes em períodos anteriores (DOWBOR, 1999).

Nos anos recentes, os três princípios de regulação da modernidade – Estado, mercado e comunidade – estão entrelaçados e são interdependentes, o que qualifica a discussão. A crise refere-se a um certo tipo de Estado cuja relação com o mercado está mais íntima e cuja acumulação global é firmada em detrimento do espaço nacional. O movimento atual de reforma e de relação com a sociedade apóia-se em dois pontos: a reforma do sistema jurídico e judicial e a articulação com o terceiro setor (SANTOS, 1999a).

Essa articulação – foco de orientação do "novo" Estado – propicia a materialização de todo o ideário da "nova administração pública" bem como da própria gestão pública, graças a parcerias com o Estado na execução e produção de bens públicos, quando o mercado já não consegue efetivar redistribuição do bem social.

A origem e a definição do terceiro setor não são unívocas, por conseguinte, englobam instituições com várias vocações e histórias e, em geral, são definidas por organizações de direito privado, que visam a serviços e bens públicos. Nos países centrais estão associadas à crise do

Estado-providência e funcionam como amortizadores desse processo; são, muitas vezes, denominadas economia social – como na França – e setor voluntariado ou organizações não-lucrativas – países anglo-saxônicos. Nos países periféricos e semiperiféricos elas exercem funções suplementares ou respondem por serviços não-oferecidos pelo Estado e são conhecidas como organizações não-governamentais, ONGs (FERNANDES, 1994; FRANCO, 1999; SANTOS, 1999a).

Cabe salientar que os outros dois setores são constituídos pelo primeiro setor, que se refere às instituições e órgãos do Estado, do governo, da esfera pública, e pelo segundo setor, o mercado com suas empresas, que pertencem à esfera do privado com fins lucrativos.

Por tratar-se de instituições de caráter privado sem fins lucrativos, situam-se entre o mercado e o Estado, ou seja, constituem-se em empresas administradas com a lógica do setor privado, porém, com finalidades de interesse público. Segundo FRANCO (1999), tais empresas credenciam-se como um dos principais agentes da sociedade civil nesse processo de reforma do Estado,

desse ponto de vista, o que caracteriza a sociedade civil não são os legítimos interesses particulares ou setoriais nela situados e sim um novo 'interesse' público social que vai se compondo a partir do protagonismo crescente de novos sujeitos que estão emergindo dentro do chamado Terceiro Setor. Esta é a grande novidade da época em que vivemos: a emersão de uma nova esfera pública não-estatal1, cuja dinâmica será capaz de mediar uma nova relação entre Estado e Mercado e, enfim, entre o Estado e a Sociedade lato sensu (278).

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Na América Latina pode-se dividir o terceiro setor em dois grandes blocos de instituições: um constituído das organizações históricas de caridade e beneficência, como as santas casas, que orientam seus trabalhos para a produção de serviços nas áreas de assistência social, educação e saúde; outro bloco constituído das ONGs, nascidas a partir de 1960, com atividades voltadas para a participação política em prol da democracia e do desenvolvimento social. Com esses dois perfis, grosso

modo, um é de percepção mais funcional e outro, de caráter político-

ideológico (THOMPSON, 1997).

No Brasil destes últimos anos, vem-se constituindo um movimento que procura dar organicidade a esse setor, mediante movimentos políticos, investimentos estatais e acadêmicos, entre outras iniciativas que contribuem para qualificar as várias instituições dessa esfera pública. Há as que chegam a críticas ao Estado e a defesas radicais em prol do terceiro setor associado às lógicas da empresa privada. Um dos expoentes dessa compreensão é PIVA (1998), ao afirmar que “o Estado é, por sua natureza, ineficiente no exercício de atividades diretamente produtivas e de serviços públicos, e não dispõe de recursos necessários para financiar os investimentos para tanto necessários” (3).

Trata-se de uma posição de forte caráter ideológico, de concepção neoliberal, mas relevante no contexto atual da reforma do Estado brasileiro. Além de atribuir funções às instituições do terceiro setor para as quais muitas não estão preparadas, arrisca a defesa mais geral da participação delas na solidariedade social.

Uma questão que tem preocupado alguns estudiosos da área do terceiro setor e que, de alguma forma, o pensamento expresso anteriormente acentua é o processo de institucionalização dessas entidades, que podem descaracterizar e comprometer o desempenho de funções de responsabilidade do Estado. A Lei Federal 9.790, de 24 de maio de 1999, que qualifica as entidades em organizações da sociedade civil de interesse público, é um exemplo dessa institucionalização (TENÓRIO, 1999).

O plano de reforma do aparelho estatal brasileiro criou outro documento legal que institucionaliza certas entidades responsáveis pela produção de serviços públicos, isto é, qualifica como organização social, OS, as instituições sem fins lucrativos para que possam desempenhar funções delegadas pelo Estado.

Não se trata de criticar desconsiderando o papel dessas instituições qualificadas como OS, mas de mostrar preocupações por essa forma de qualificação, pela capacidade funcional delas em responderem às demandas e à possibilidade de modo a não acentuarem ainda mais as iniqüidades sociais.

No capitulo seguinte, essas preocupações serão tratadas de forma objetiva e analisado mais pormenorizadamente o plano de reforma do Estado brasileiro e suas intervenções no setor de saúde.