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As organizações sociais, OS, são consideradas como a estratégia central da reforma, uma vez que é esse o modelo que assume a redefinição do tamanho do Estado e a possibilidade de participação de outros setores da sociedade civil na prestação de serviços sociais e científicos (BRASIL, 1998a).

Isso responde a diretriz de descentralização e desconcentração recomendada no plano diretor e atende a concepção de orientar novas funções do aparelho estatal – setor de serviços não-exclusivos do Estado – ou seja, a execução de atividades antes consideradas de caráter estatal passa a ser realizada por instituições sem fins lucrativos.

O que se torna diferente para a gestão pública é a decisão que institui o reconhecimento, pelo Estado, dessa condição de organização social, uma vez que tais entidades já existem juridicamente. Conforme o Mare (BRASIL, 1998e), as organizações sociais

(...) são um modelo de organização pública não- estatal destinado a absorver atividades publicizáveis mediante qualificação específica. Trata-se de uma forma de propriedade pública não-estatal, instituída pelas associações civis sem fins lucrativos, que não são propriedade de

nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público (13).

As OS preenchem o espaço existente entre o Estado e o mercado, que comumente tem sido ocupado por instituições filantrópicas e por organizações não-governamentais, ONGs, que integram o grupo de entidades e serviços denominado terceiro setor.

Publicização é o conceito que explica e diferencia o modelo de OS proposto para assumir as funções do setor em que se insere em relação ao setor de produção de bens e serviços para o mercado, cujas atividades exercidas por empresas estatais são passíveis de privatização – passagem de uma empresa estatal, mediante mecanismo de compra e venda, para a iniciativa privada, que visa ao lucro e que tem total autonomia sobre o serviço adquirido. Publicização significa destinação de um bem público para uma instituição pública não-estatal, estabelecida mediante contrato de gestão, em que são expressos os objetivos, as metas e os compromissos das partes envolvidas, possibilitando o efetivo controle pelo Estado e pela sociedade civil organizada (BRESSER PEREIRA, 1997; BRASIL, 1998a).

Nessa situação, há ainda forte presença do Estado, seja na organização, seja na implementação e no financiamento de tais organizações. O modelo de organização social opera baseado na lógica de um "sistema de competição administrada", que privilegia as organizações públicas não-estatais, que podem ser competitivas entre si, ao prestar serviços e obter financiamento do Estado (BRESSER PEREIRA, 1997).

Todavia, nas experiências em andamento na área da saúde analisadas nesta pesquisa, não foi constatado esse modelo de financiamento. De fato, não há risco para esse tipo de prestador de serviços de saúde privado, uma vez que não há a tão alardeada competividade nas concepções de reforma do Estado contemporâneo, mas o financiamento global das atividades das OS pelo Estado e o monopólio territorial delas na prestação de serviços (COHN, 1999a; VAZ 1999).

No interior da proposta de reforma, as organizações sociais são consideradas um instrumento de gestão estratégica na mudança necessária do padrão de gestão pública com a possibilidade de se firmar um contrato de gestão entre as partes, o que permite avaliação e controle dos resultados anteriormente acordados, requisitos fundamentais na lógica da reforma gerencial (MARTINS, 1998).

Na perspectiva dessa reforma, é o mecanismo de controle que define a lógica do modelo operante na administração pública. A ênfase está no controle dos resultados, o que fundamenta a denominada administração gerencial, que se contrapõe ao padrão hegemônico cuja ênfase está no controle dos procedimentos – administração burocrática. De acordo com BRESSER PEREIRA (1998):

na administração pública gerencial, o controle de resultados substitui o controle de procedimentos legais, e utiliza como principal ferramenta o contrato de gestão no qual são definidos indicadores de desempenho claro para as instituições descentralizadas (147).

O contrato de gestão aparece então como importante ferramenta para esse modelo, uma vez que ele instrumenta a ação estatal

nesse rearranjo das funções do Estado cujos mecanismos de controle são considerados questões-chave para a administração pública (HORTALE; DUPRAT, 1999).

Estudo realizado por ANDRÉ (1999) questionou a capacidade de o Estado brasileiro exercer, de fato, o controle por objetivos, o grande argumento favorável levantado pelos defensores dessa inovação institucional na administração pública. As experiências de contratos de gestão firmados desde 1991 entre empresas estatais – Fepasa, em São Paulo, Vale do Rio Doce, Petrobrás e Fundação das Pioneiras Sociais – e gestores públicos em geral não chegaram a resultados definidos, razão pela qual abandonou-se esse tipo de relação gerencial. A explicação dada refere- se a ineficiências dos controles internos e externos, que não interagem, uma vez deterem mecanismos incompatíveis entre si.

A qualificação das instituições da sociedade civil como OS dá- se por lei, que possibilita o repasse de equipamentos estatais, de recursos humanos e de financiamento necessários para a manutenção dos serviços regidos por contrato de gestão.

Os argumentos em defesa das OS são fortemente embasados na crítica administrativa ao presente funcionamento do aparelho estatal no qual se constatam ineficiências da administração pública, corporativismo das categorias funcionais, manipulação política dos governos que se alternam, morosidade nos atos administrativos e constrangimento na efetivação de medidas punitivas, entre outras.

Nesse modelo de gestão, algumas questões devem ser consideradas. Uma delas refere-se ao controle público sobre o repasse de bens e à delegação da produção de serviços sociais a essas OS, visto que, na história da administração pública no Brasil, constatam-se impunidades no uso indevido da verba pública e fragilidade de uma ação efetiva regulatória pelo Estado.

O modelo institucional das OS foi implementado pelo Governo federal com a medida provisória no 1.591, de 26 de outubro de 1997, transformada na Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998. Naquela oportunidade, estavam em andamento em âmbito federal duas experiências, a Associação de comunicação educativa Roquete Pinto, sediada no Rio de Janeiro, com funções da antiga Fundação Roquete Pinto, estatal responsável por ampla rede nacional de rádio e televisão, e a Associação brasileira de tecnologia de luz síncroton, sediada em Campinas, SP, que assumiu as atividades do Laboratório nacional de luz síncroton, uma instituição de pesquisa (BRASIL, 1998b).

O Mare exerceu papel fundamental no processo de implantação das OS, que não se restringiu ao âmbito federal. Desempenhou importante apoio técnico e operacional a experiências estaduais – Bahia, Maranhão, Pará e São Paulo – e municipais – Curitiba e Rio de Janeiro –, demonstrando que essa meta era importante para o modelo de reforma do aparelho estatal proposto.

As iniciativas do Mare receberam importante apoio de setores privados da saúde, como o Sindhosp1 e a Confederação nacional de saúde2, porém encontraram intensa oposição dos movimentos populares de saúde e das entidades associativas de profissionais da área, notadamente dos sindicatos e conselhos de fiscalização profissional (GOUVEIA; PALMA, 1999).

Em resumo, apresentou-se aqui o papel das OS no contexto da reforma do aparelho estatal brasileiro, características e análise de alguns de seus aspectos, particularmente em relação à presença reguladora do Estado e à efetividade do contrato de gestão nas experiências anteriores, com ressalvas, evidentemente, para as diferentes conjunturas em que aquelas e as atuais se dão.

No capítulo IV será retomada a análise das OS, voltadas para o setor de saúde particularmente no estado de São Paulo, oportunidade em que as questões aqui levantadas serão remetidas.

Na próxima seção apresenta-se a reforma setorial na saúde, buscando dialogar com as questões levantadas nas seções anteriores e delimitando cada vez mais o campo e o objeto da pesquisa aqui apresentada.

1

Sindicato dos hospitais, clínicas, casas de saúde, laboratórios de pesquisas e análises clínicas, instituições beneficentes, religiosas e filantrópicas do estado de São Paulo.

2