Muito comum a referência, mormente no direito estrangeiro, a um princípio de
autotutela, utilizado para explicar a relação entre a Administração e o Judiciário.
Como assinalam Eduardo García de Enterría e Thomáz-Ramón Fernández, em capítulo específico dedicado ao tema, trata-se da noção síntese justificadora do regime especial observado entre o exercício das funções administrativa e judicial. Segundo o pressuposto, “la Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a dos demás sujetos, de recabar una tutela judicial”.71
Dentre as formas de sua manifestação, verificam-se a autotutela declaratória e a executiva. Pela primeira, a decisão administrativa prescinde de uma sentença prévia de cunho declaratório. “Previamente a cualquier verificación por el juez (...), la decisión de la Administración vincula a la obediencia”.72 Como visto acima, equivale à noção de imperatividade, adotada no Brasil.
Já a autotutela executiva exime a Administração da carga de obter uma sentença executiva, “facultándola para el uso directo de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo de la coacción judicialmente administrada”.73
No cenário doutrinário brasileiro, o vocábulo autotutela igualmente é invocado. Porém, a acepção comumente utilizada difere daquela observada nos manuais estrangeiros.
66 Curso de Direito Administrativo, pp. 190-195. 67 Direito Administrativo, pp. 76-7.
68 Curso de Direito Administrativo, pp. 102-4. 69 Curso de Direito Administrativo, pp. 398-9.
70 Limitações administrativas à liberdade e à propriedade, pp. 81-102. 71 Curso de derecho administrativo, p. 515.
72 Ibid., p. 519. 73 Ibid., p. 522.
Com efeito, relaciona-se a autotutela com a possibilidade que detém a Administração de anular ou revogar os seus próprios atos. Fazem-no, dentre outros, Diógenes Gasparini,74 Odete Medauar 75 e Diogo de Figueiredo Moreira Neto 76. Alguns juristas chegam a conferir estatura principiológica a tal atribuição, a exemplo de Maria Zanella Di Pietro 77. Ressalte-se que igualmente a jurisprudência consagra tal noção de autotutela, o que pode ser notado pelas Súmulas n.º 346 e 473, do Supremo Tribunal Federal.
Contudo, outros autores expressamente fazem alusão à autotutela como associada ao atributo da executoriedade, nos termos das lições alienígenas. Assim procede Oswaldo Aranha Bandeira de Mello,78 bem como Sérgio de Andréa Ferreira, que desenvolve o tema em capítulo intitulado “A Autotutela no Direito Brasileiro”.79 Maria Sylvia Zanella Di Pietro igualmente reconhece tal conotação do termo, muito embora com uma acepção restrita.80
Flávio Bauer Novelli, em estudo sobre a eficácia do ato administrativo, associa a executoriedade com o “poder de autotutela da administração pública (autotutela satisfatória)”, pelo qual se confere uma “possibilidade de realização coativa, mediante um procedimento administrativo de execução”.81 Valendo-se da expressão “autotutela executiva”, imputa-lhe uma noção de poder da Administração, rejeitando, em consequência, o seu caráter de predicado do ato administrativo.
Não se busca com o presente tópico fomentar o dissenso terminológico em um tema cujo cenário já se apresenta impreciso. Por outro lado, não se pode deixar de reconhecer que a noção de autotutela, na acepção que lhe confere maciçamente a doutrina estrangeira, é adequada para descrever o instituto sob análise. Mais do que isso, sob uma denominação ampla, abarca uma competência que evidencia uma relevante prerrogativa da Administração Pública, sintetiza de maneira adequada a situação que busca descrever. A própria aproximação ortográfica, em virtude do prefixo “auto”, reforça a correlação entre autotutela e autoexecutoriedade.
74 Direito Administrativo, p. 19.
75 Direito Administrativo Moderno, p. 135. 76 Curso de direito administrativo, p. 107. 77 Direito Administrativo, p. 69.
78 Princípios Gerais de Direito Administrativo, p. 616. 79 Direito administrativo didático, pp.81 e seguintes.
80 Afirma a autora: “Também se fala em autotutela para designar o poder que tem a Administração Pública de
zelar pelos bens que integram o seu patrimônio, sem necessitar de título fornecido pelo Poder Judiciário”. Ibid., pp. 69-70).
A propósito, sequer se pode afirmar que existe uma incompatibilidade entre as significações acima mencionadas, partindo-se da premissa de que a autotutela representa a capacidade detida pela Administração para tutelar, por si mesma, suas próprias situações jurídicas. Ora, insere-se em tal noção a atribuição administrativa de anular e revogar seus próprios atos. Da mesma forma em relação aos atributos da imperatividade, exigibilidade e autoexecutoriedade.
Diante disso, prefere-se a acepção mais ampla de autotutela, que merece compreensão, nos termos das lições de Novelli, sob a ótica de uma competência da Administração, de um poder (rectius, dever) seu.
1.3.3. Autoexecutoriedade
Em relação à noção que encerra a ideia de execução administrativa (prática de atos pela própria Administração, visando ao cumprimento da obrigação imposta ao particular), a influência da doutrina italiana é marcante. Basta verificar que a doutrina clássica naquele país utiliza o vocábulo esecutorietà.82
Vertido para o português, alguns autores pátrios acrescem o prefixo “auto”, pretendendo evidenciar que a própria Administração toma medidas executórias. Trata-se, a bem da verdade, da terminologia mais adotada no cenário doutrinário brasileiro.83
Hely Lopes Meirelles justifica a predileção: “Alguns autores empregam o vocábulo executoriedade em lugar de auto-executoriedade, o que não nos parece correto, porque o prefixo ‘auto’ é que indica a condição de o ato ser executável pela própria Administração”.84
Adota-se tal solução, tanto pela tradição referida quanto por se vislumbrar como necessária uma expressa referência a uma execução pela própria Administração. Objetivo que se atingiria pelo manuseio das expressões execução administrativa ou autoexecutoriedade. No
82 V. Capítulo 2, referente ao direito comparado.
83 É o termo adotado por Oswaldo Aranha BANDEIRA DE MELLO (Princípios Gerais de Direito
Administrativo, p. 614), por Diógenes GASPARINI (Direito administrativo, p. 76), por Lúcia Valle FIGUEIREDO (Curso de direito administrativo, p. 194), por Maria Sylvia Zanella DI PIETRO (Direito
administrativo, p. 200), dentre outros. Assim também Odete MEDAUAR, que assim se manifesta: “Preferimos o termo auto-executoriedade porque permite, de imediato, perceber a essência do princípio: possibilidade de executar, sem interferência de outro poder” (Auto-executoriedade do ato administrativo, p. 516).
entanto, como o termo execução assume diversas significações,85 prefere-se a segunda: autoexecutoriedade.
Da mesma forma que a noção de autotutela perderia o sentido com a supressão do prefixo – tanto assim que o vocábulo tutela detém outra significação no Direito Administrativo86 –, o mesmo se pode dizer da autoexecutoriedade.
Nota-se, com isto, a minorada influência entre nós das lições francesas referente à terminologia da noção sob análise. A despeito da utilização por alguns autores brasileiros dos termos “execução de ofício” e “execução forçada”, ambos extraídos das lições gaulesas, as referências são desprovidas de uma maior precisão semântica.
No entanto, cabível assinalar que determinados autores não abraçam a terminologia ora adotada (autoexecutoriedade), preferindo outras. Seabra Fagundes se vale das expressões “execução coativa”, “execução ex officio” e, notadamente, “execução forçada em via administrativa”,87 o que demonstra a marca das lições francesas. A mesma expressão – “execução forçada” – é utilizada por Tomás de Vilanova Monteiro Lopes, igualmente marcada pelo direito francês.88
No entanto, em virtude da equivocidade do vocábulo execução, acredita-se que o termo autoexecutoriedade cumpre sua função linguística com mais propriedade.