Sobre os indicadores fiscais e de gestão pública, pode-se entender que estes indicadores buscam refletir a situação financeira, orçamentária, fiscal e de gestão dos Municípios, Estados, Distrito Federal ou da União. São indicadores que estão preocupados com o cumprimento das leis e dos princípios de transparência, eficiência e legalidade. Citam- se dois indicadores de abrangência nacional: o Índice de Responsabilidade Fiscal e Social (IRFS) e o Índice FIRJAN de Gestão Fiscal (IFGF).
3.2.1 Índice de Responsabilidade Fiscal e Social (IRFS)
O IRFS foi criado pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM) em 2002 para avaliar e compreender a situação das gestões públicas municipais. Segundo o CNM (2013), este índice é uma ferramenta, um instrumento de observação, que tem como objetivo avaliar a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e difundir a ideia de que os gestores públicos são responsáveis dos assuntos sociais e fiscais dos Municípios.
Entre 2002 a 2009, o IRFS preocupou-se em publicar anualmente os resultados de suas pesquisas. O desempenho municipal é avaliado conforme três pilares: o fiscal, a gestão e o social. O pilar fiscal avalia os endividamentos, as suficiências de caixa, os gastos com pessoal e o superávit primário, uma clara identificação com as preocupações da LRF. O pilar da gestão refere-se ao custeio da máquina pública, o legislativo per capita, o legislativo em relação à Receita Corrente Líquida (RCL) e o grau de investimento. Por último, o pilar social divide-se em duas áreas: a saúde e a educação. Na área da saúde são avaliados os gastos com saúde e saneamento, deduzidos as transferências do SUS, cobertura vacinal, taxa de mortalidade infantil e média de consultas médicas por habitante. Na educação estudam-se os gastos com educação, taxa de abrangência da rede municipal de ensino, taxa de abandono escolar na rede municipal de ensino e o percentual de professores da rede municipal com formação superior.
Segundo a CNM (2013), os indicadores de gestão e social são mensurados a partir da RCL, os dados fiscais são mensurados conforme a LRF e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), os dados de Educação e Saúde foram coletados conforme o Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais (INEP) e o Sistema Único de Saúde (SUS). Observou-se que havia informações diferentes e adotou-se uma conversão para uma base comum. Assim, houve a possibilidade de comparação entre os pilares, anos e outros municípios. Esta conversão transforma o indicador em índice entre 0 (zero) e 1 (um), sendo que 0,000 é ruim e 1,000 é excelente. Sempre se atribui o índice de 0,500 à média dos indicadores.
Percebe-se que o IRFS é um excelente indicador de gestão fiscal, além de oferecer dados sobre a área social, pois os gestores públicos têm estas responsabilidades para poderem gerir os municípios. Os pilares fiscal e de gestão são importantes, pois demonstram como está sendo utilizado o erário público com o objetivo de evitar o endividamento municipal e garantir os investimentos necessários para o Município crescer. Já o pilar social preocupa-se com o desempenho municipal nas áreas de Saúde e Educação. Estas duas funções são de competência constitucional dos Municípios, por isso a importância de avaliar como estão os gastos dos recursos públicos nestas áreas tão necessárias.
3.2.2 Índice FIRJAN de Gestão Fiscal
Criado pela Federação de Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) o Índice FIRJAN de Gestão Fiscal (IFGF) nasceu da necessidade de ter como avaliar e orientar a Gestão Pública Municipal, os gestores e a população através de índices referentes às finanças e aos atendimentos a LRF. A FIRJAN (2012a, p. 2) ressalta que uma boa gestão fiscal não garante um bom desempenho no serviço público, porém um controle exercido de forma eficiente auxilia no financiamento deste serviço.
A FIRJAN (2012a, p. 2-3) determinou os objetivos para a criação do IFGF:
• Estimular a cultura de responsabilidade administrativa e da gestão pública eficiente a partir da possibilidade de avaliação do desempenho fiscal do município, esfera de governo mais próxima do cidadão;
• Municiar de indicadores os milhares de gestores municipais do País, o que lhes permitirá construir cenários e aperfeiçoar decisões quanto à correta alocação dos recursos públicos;
• Fornecer à sociedade uma ferramenta eficaz de controle social da gestão fiscal dos municípios. Além de ser objetiva e de fácil entendimento, a análise é feita com base em dados oficiais, declarados pelas próprias prefeituras. (FIRJAN, 2012a, p. 2-3)
Como base de dados, a FIRJAN coletou os dados referentes à execução orçamentária e aos atendimentos a LRF pelo programa Finanças do Brasil (FINBRA) que é
disponibilizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), além de buscar informações com os gestores públicos e na literatura sobre o tema. O FINBRA é uma base de dados que contém os dados contábeis enviados pelos Municípios, por determinação da LRF, para a STN. Com isso, buscou-se identificar os desafios na alocação dos recursos públicos em orçamentos com restrições.
Destes dados, verificou-se que a maioria dos municípios brasileiros depende das transferências intergovernamentais para financiar seus projetos e atividades; que os gastos com pessoal e com os encargos da dívida são os responsáveis pela restrição orçamentária comprometendo os recursos para outras finalidades, como os investimentos; que existe uma prática de deixar despesas para serem pagas no exercício seguinte, aumentando os restos a pagar e prejudicando o planejamento e a implementação de políticas públicas necessárias aos Municípios. Assim, esse problema afeta a liquidez, pois compromete os recursos financeiros destinados ao exercício atual.
Segundo a FIRJAN (2012a, p. 3) esta análise levou a formulação de cinco indicadores componentes do IFGF: Receita Própria, Gastos com Pessoal, Investimentos, Liquidez e Custo da Dívida. Destes componentes, o Custo da Dívida tem peso diferenciado dos demais, sendo de 10% sobre o resultado agregado. Os demais têm peso igual, 22,5% deste resultado. Este peso diferenciado refere-se ao baixo grau de endividamento dos Municípios, pois a LRF é rigorosa quanto à contratação de crédito e a falta de garantias para esta contratação. O valor máximo do IFGF é 1,00 e o valor mínimo é 0,00. Para os municípios com resultados superiores a 0,80, atribui-se o Conceito A, gestão municipal excelente. Se o valor dos resultados for entre 0,60 e 0,80, os municípios receberam o Conceito B, que significa uma boa gestão. O Conceito C demonstra que a gestão está com dificuldades e compreende os resultados entre 0,40 e 0,60. Por último, para os resultados inferiores a 0,40 são atribuídos o Conceito D, é o ponto crítico das gestões.
Sobre os componentes do IFGF, o indicador da Receita Própria tem como justificativa a independência financeira que este tipo de receita oferece ao Município. Segundo a FIRJAN (2012b, p. 3), aproximadamente 63% dos municípios estudados do ano base de 2010 geram menos de 10% de receita própria. A capacidade tributária nestes municípios não é suficiente para financiar as ações públicas, investimentos e tornam-se dependentes das transferências intergovernamentais, que dependem de órgãos de outras esferas para destinação de recursos. Logo o objetivo deste indicador é encontrar o grau de autonomia das receitas dos Municípios. A FIRJAN (2012b, p. 4) determina que este componente do IFGF deva ser calculado da seguinte forma: a não geração de receitas próprias
pelos Municípios implica em uma nota 0,00 e a geração de pelo menos 50% da RCL implica em uma nota 1,00 no IFGF Receita Própria. Para os municípios que atingirem um percentual entre 0% e 50% da RCL, a nota será proporcional ao percentual atingido. A nota 1,00 é a nota máxima, ou seja, quanto mais próxima desta nota, mais autônomo é o município em relação às transferências intergovernamentais.
O indicador de Gastos com Pessoal se refere ao mesmo elencado pela LRF em seu Anexo I do RGF, é a despesa que mais consome a RCL. O objetivo deste indicador é avaliar o comprometimento das receitas com as despesas de pessoal na esfera municipal, medir o grau de rigidez do orçamento, pois quanto menos gastos com pessoal, mais recursos sobram para investimentos e execução de políticas públicas. Para a FIRJAN (2012b, p. 5) além de utilizar a forma de cálculo idêntica da LRF, o índice é composto por dois parâmetros. Objetivou-se penalizar os Municípios que não cumpriram com os limites impostos pela LRF, com isso o primeiro parâmetro é o teto oficial para gastos com pessoal: 60% da RCL. Já o segundo, considera um valor menor ou igual a 30% da RCL, ou seja, metade do que é imposto pela LRF. Assim, os Municípios que ultrapassarem o teto da LRF para gastos com pessoal receberão nota 0,00 e os que utilizarem até 30% da RCL receberão nota 1,00. Para aqueles que estiverem entre estes dois percentuais, proporciona-se o valor conforme o percentual. Quanto mais próximo da nota 1,00, menor é o compromisso municipal com os gastos em folhas de pagamento e aposentadorias, possibilitando a utilização dos recursos em outras áreas.
O terceiro indicador do IFGF trata sobre os investimentos municipais. Estes investimentos são ações governamentais que oferecem estruturas e equipamentos para a melhoria da prestação do serviço público. São exemplos de investimos: saneamento básico, abertura e pavimentação de estradas, reforma e aquisição de equipamentos para escolas e hospitais. O objetivo deste indicador é medir a parcela de quanto foi investido dentro do orçamento municipal. Segundo a FIRJAN (2012b, p. 6), para aqueles municípios que utilizaram no mínimo 20% da RCL, atribuiu-se a nota 1,00. Já para os outros municípios são atribuídas notas conforme o percentual de seus investimentos. Seguindo a lógica, quanto mais próximo for da nota 1,00, mais investimentos foram feitos pela gestão municipal.
O IFGF Liquidez é o quarto indicador. Ele se justifica pela preocupação existente na LRF quanto à utilização dos restos a pagar, pois os gestores municipais deixavam para os exercícios subsequentes o pagamento das despesas contratadas. Por isso, no último ano de mandato, os gestores devem assegurar que os Municípios tenham recursos financeiros para os pagamentos dos restos a pagar que forem inscritos. A FIRJAN (2012b, p. 7) determina que os
Municípios que apresentarem restos a pagar maiores que os ativos financeiros receberão nota 0,00. Para o município que apresentar ativos financeiros maiores do que os restos a pagar, será feita uma divisão entre os restos a pagar e os ativos financeiros, do resultado, quanto mais próximo de zero, mais próximo da nota 1,00 será atribuída para fins do indicador e assim menos o município estará postergando os pagamentos para os exercícios subsequentes.
Já o último indicador é o Custo da Dívida. Justifica-se o uso deste indicador, pois, segundo a FIRJAN (2012, p. 8), a maioria dos municípios brasileiros tem como realidade os gastos com Juros e Amortizações, causadas, sobretudo, pelos restos a pagar e participações de dívidas de prazos menores e custos elevados. Este tipo de despesa acaba por diminuir os recursos municipais para pagamentos de juros de dívidas. Assim, o objetivo deste indicador é avaliar o peso destes encargos da dívida em relação às receitas líquidas reais (RLR). Estas receitas, para os municípios, são as receitas totais menos “as receitas provenientes de operações de crédito, de alienação de bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fim específico de atender despesas de capital”. Para o cálculo do indicador, a FIRJAN (2012b, p. 9) utilizou-se do percentual limite de 13% da RLR, definida pelo Senado Federal. Assim, busca-se o resultado da divisão do total dos juros mais amortizações sobre a RLR. Se este resultado for igual a zero, atribui-se a nota 1,00. Se este resultado for maior que o limite estabelecido, atribui-se a nota 0,00. Se o resultado for entre zero e 1, atribui-se uma nota proporcional referente ao percentual encontrado. Então, quanto mais próximo da nota 1,00 for o indicador, menor o compromisso dos recursos do município para pagamento de juros e amortizações referente a empréstimos de exercícios anteriores.
Observa-se que o IFGF é de fácil entendimento, pois o índice e todos os seus componentes têm o mesmo método para verificação de situação, se está próximo da nota 1,00 é excelente, se está próximo da nota 0,00 é ruim. Além disso, o IFGF oferece uma análise ao longo dos anos que foi publicado, de 2006 a 2010.
Segundo a FIRJAN (2012a, p. 6-7), destacam-se os resultados encontrados em 2010: a média dos municípios brasileiros é de 0, 5321, ou seja, uma situação que apresenta dificuldade de gestão fiscal; em 10 anos de LRF, apenas 95 municípios apresentam gestão excelente, aproximadamente 1/3 dos municípios estão dentro do Conceito B e o restante dos municípios, a maioria, está em situação ruim ou de dificuldade; as regiões Sul e Sudeste concentram 79,8% dos 500 municípios com melhor desempenho do IFGF; a região Nordeste concentra 74,6% dos 500 piores resultados encontrados em 2010. Em comparação entre 2006 e 2010, o crescimento foi baixo, apenas 1,9%. Os componentes do IFGF demonstraram as seguintes variações: retração de 15,2% de Gastos com Pessoal, demonstrando o aumento das
folhas de pagamento dos municípios; retração de 0,3% de Custo da Dívida, devido a um dispêndio maior em relação a amortizações de dívidas; avanço de 16,3% de Liquidez, uma preocupação em deixar recursos suficientes para quitação de restos a pagar; avanço de 6,9% de Receita Própria e de 9,5% de Investimentos.
Fica claro que o IFGF é um importante instrumento de controle social e gerencial, pois pode ser utilizado pelos: cidadãos para poderem cobrar dos gestores e colaborarem participando dos recursos municipais ao pagarem corretamente os seus impostos; e gestores, agindo corretamente na correção ou manutenção de ações governamentais para melhorar os componentes do IFGF, auxiliando a manutenção dos serviços públicos e construindo de uma boa imagem de gestão.