Para a Administração Pública, o controle é uma ferramenta para evitar os desvios de condutas dos gestores públicos, como o uso inapropriado dos recursos e a contratação de operações de crédito sem garantias de pagamento, e assim atingir os objetivos de uma melhor prestação de serviços e de transparecer os seus atos. Segundo Matias-Pereira (2010, p. 184) deve ser exercido de um controle administrativo pelos órgãos de administração dos poderes e pelos órgãos externos dotados de capacidade para julgar e averiguar irregularidades. Este
controle visa o cumprimento das ações governamentais através da legalidade, de conveniência e de eficiência.
O controle cumpre uma ampla gama de atividades com objetivos distintos. Tradicionalmente tem sido um mecanismo tendente a assegurar, ao governo e aos seus ministérios (controle interno) e ao Poder Legislativo (controle externo), que os recursos públicos sejam arrecadados e aplicados de acordo com as dotações orçamentárias e outras leis relevantes (controle de conformidade) e que o uso dado aos recursos de acordo com a administração representa total e exatamente a sua posição financeira (controle financeiro). A função de controle foi evoluindo em muitos países até adquirir uma visão mais completa das consequências econômicas e sociais das operações governamentais – aquilo que geralmente de denomina de ‘valor por dinheiro’ ou controle de resultados. (DIAMOND, 2003, apud GIACOMONI, 2012, p. 341-342)
Entende-se que os entes federados, para a obtenção de eficiência, eficácia, produtividade e transparência das ações e serviços públicos, devem ser controlados, fiscalizados, de modo interno e externo.
O conceito de controle interno é discorrido por Matias-Pereira (2010, p. 186-187). O controle é exercido pela administração de órgão ou entidade, dos quais são objetos de controle as suas próprias funções. O controle pode ser executado antes, durante ou depois dos atos públicos dessas entidades. Deve-se entender que o controle interno tem que ter liberdade e independência para trabalhar, ou seja, não pode haver interferências da administração dos órgãos nos trabalhos do controle interno, pois pode haver prejuízo nas opiniões dos controladores, dificultando assim a transparência e a busca pela efetividade das ações governamentais.
Destaca-se também o artigo 74 da Constituição Federal de 1988. A Carta Magna estabelece que os órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário deveram manter um sistema de controle interno com as seguintes finalidades: (a) avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; (b) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; (c) exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; (d) apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Já o artigo 75 da CF/88 determina que estas normas devam ser cumpridas em todas as esferas de governo: federal, estadual e municipal.
Quando houver alguma irregularidade ou ilegalidade constatada pelos responsáveis do controle interno das entidades, esta irregularidade ou ilegalidade deverá ser
comunicada aos Tribunais de Contas competentes. Caso isso não seja feito, esses responsáveis irão responder solidariamente com os gestores públicos o que foi encontrado em desacordo com as normas. Sobre os responsáveis pelo controle interno, Giacomoni (2012, p. 348) esclarece que a LRF exige destes responsáveis que assinem, juntamente com as autoridades financeiras e outras definidas pelo Poder que corresponder, os relatórios de gestão fiscal.
Já o controle externo é a fiscalização da administração pública por meio do Poder Legislativo e pelos Tribunais de Contas. Segundo artigo 70 da CF/88, fica a cargo do Congresso Nacional, no âmbito da União, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial por meio de controle externo.
No seu artigo 71, a Carta Magna determina que o Tribunal de Contas da União auxilie o Congresso Nacional na tarefa do controle externo. Suas finalidades estão elencadas nos incisos deste artigo:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. (BRASIL, 1988)
Destaca-se, novamente, que o artigo 75 da CF/88 determina que estas normas para o controle externo devam ser aplicadas, no que for conveniente, nos Estados, Distrito Federal e Municípios, buscando-se a organização e composição dos Conselhos e Tribunais de Contas.
Segundo Giacomoni, (2012, p. 344), a LRF determinou que o Poder Legislativo, juntamente com o auxílio dos tribunais de contas e dos sistemas de controle internos dos entes fiscalizados, deve fiscalizar os dados sobre os cumprimentos das metas estabelecidas pela LDO e os dados fornecidos pelos anexos do RGF.
Percebe-se que os sistemas de controles internos e externos devem ser organizados para buscar os atingimentos das metas, dos objetivos, das propostas de governo, das ações governamentais, entre outras. Desta busca, deve-se levar em conta o custo-benefício e o atendimento aos princípios da eficiência, da legalidade e da transparência, para que se possa exercer de forma objetiva as funções públicas.