Pensjonsreformen vil endre insentivene for arbeid, og spesielt for de som fortsatt står i arbeid ved 62 år. Arbeidstilbudet kan påvirkes langs to dimensjoner. Den ene dimensjonen er hvor mye en skal jobbe gitt at en ikke har gått av med pensjon, omtalt som den intensive marginen. Den andre dimensjonen er når en skal tre ut av arbeidslivet fordi en har pensjonert seg, omtalt som den ekstensive marginen. I tillegg åpner det nye pensjonssystemet for at det både formelt og reelt sett kan fattes separate beslutninger om når og i hvilken grad en ønsker å motta den fleksible alderspensjonen, og når og i hvilken grad en ønsker å gå ut av yrkes-aktivitet.
Den intensive marginen for yrkesaktive
Opptjeningsmodellen i det nye pensjonssystemet innebærer en sterkere sammen-heng mellom arbeidsinntektene som yrkesaktiv og framtidige pensjonsytelser.
Dette tilsvarer en reduksjon av marginalskatten på arbeidsinntekt og vil ha en positiv effekt på arbeidstilbudet for de yrkesaktive. Effekten kommer som følge av at skatten som betales inn på grunnlag av arbeidsinntektene går med til å dekke framtidige pensjonsutbetalinger i form av en implisitt premie. Tettere sammenheng mellom hva som betales inn og hva en får igjen i pensjon, gjør at en større del av innbetalingen kan betraktes som sparing. Fjerningen av grensen på maksimalt 40 opptjeningsår i dagens system, er en av endringene i opptjeningsmodellen som spesielt drar i retning av å gi større sammenheng mellom arbeidsinntekter og pensjon. Dessuten medvirker fjerningen av besteårsregelen samt økningen i den marginale opptjeningsprosenten for inntektsavhengig pensjon fra 1,055 i dagens system til 1,35 i det nye for personer som tjener over den grensen hvor garanti-pensjonen avkortes mot økt inntektspensjon. Noe pensjonsopptjening på grunnlag av arbeidsinntektene for personer som har så lave inntekter at de ville bli
minstepensjonister med dagens system, bidrar også.
Tallfestingen av den tettere sammenhengen mellom inntekt og pensjon er nærmere dokumentert av Stensnes (2007). Til disse beregningene er MOSART-modellen benyttet til å vurdere effekten på nåverdien av framtidige pensjonsytelser av et lite tillegg i arbeidsinntektene i et bestemt år. Ved å gjennomføre denne analysen både med det gamle og det nye pensjonssystemet, indikerer disse beregningene at den implisitte marginalskatten på arbeidsinntekter vil bli redusert med om lag 5 pro-sentpoeng. Tidligere analyser av sammenhengen mellom skatt og arbeidstilbud indikerer at en slik skattereduksjon vil øke arbeidstilbudet med 2,5 prosent. I bereg-ningene av effektene av pensjonsreformen har vi skjønnsmessig lagt til grunn at både yrkesdeltakingen og gjennomsnittlig arbeidstid for de yrkesaktive øker med 1,25 prosent.
Virkninger på tidspunktet for pensjonering
Fram til 2008-2009 var det vanlig at de fleste som ikke allerede hadde gått av med uførepensjon eller avtalefestet pensjon (AFP), pensjonerte seg kort tid etter fylte 67 år. En sterk avkorting av pensjonsytelsene mot eventuelle arbeidsinntekter opptjent mellom 67 og 70 år var en viktig årsak til dette. For personer med rett til AFP hadde på den andre siden tidlig avgang ingen betydning for framtidige utbetalinger som alderspensjonist etter 67 år. Som en følge av dette og at grensen for AFP ble senket på 1990-tallet, har andelen av personer mellom 62 og 67 år som har benyttet ordningen, vært økende. Også for de som gikk av med AFP var det en forutsetning at de ikke fortsatte å arbeide. Med unntak av inntekter innenfor en lav grense ville pensjonen i så fall bli avkortet fullt ut mot arbeidsinntektene.
Det nye pensjonssystemet endrer på dette ettersom reformen introduserer
aktuariske elementer i beregningen av pensjonsytelsene. Dersom en går av tidlig, får en flere år som pensjonist, men samtidig lavere årlige ytelser. Under visse
5 Gitt 40 års opptjening. 1,05 = 42/40
betingelser vil forventet nåverdi av alderspensjonen være upåvirket av uttakstids-punktet, slik at en eventuell avkortning mot lønn ville ha blitt en dobbel avkort-ning, og dermed helt urimelig. I privat sektor er AFP-ordningen dessuten lagt om til et spesifikt tillegg som også blir underlagt de aktuariske prinsippene. Endringen, som allerede trådte i kraft fra 1. januar 2011, vil derfor være av stor betydning for når folk ønsker å pensjonere seg. Med det nye systemet er det også fullt mulig å ta ut alderspensjon før en går ut av yrkesaktivitet, gitt at pensjonsopptjeningen er god nok, og systemet er også fleksibelt med hvor stor andel av pensjonsrettighetene som tas ut. I hvilken grad det nye systemet kan innebære et klart avvik mellom tidspunkt for uttak av pensjon og tidspunkt for pensjonering, vil bli nærmere drøftet i avsnitt 9 ettersom det også er nødvendig å trekke inn betydningen av skattesystemet og vedtatte endringer i dette.
Mulige effekter på pensjoneringsatferden er tidligere drøftet av Fredriksen med flere (2005). I disse beregningene ble det lagt til grunn pensjoneringstidspunktet for ansatte i offentlig sektor ville bli påvirket i like stor grad som for sysselsatte i privat sektor slik som angitt nedenfor. Det vedtatte opplegget for AFP og tjeneste-pensjon i offentlig sektor gjør det nødvendig å modifisere dette. I analyser av effektene på pensjoneringsatferden er det naturlig å skille mellom forholdsvis umiddelbare effekter og mer langsiktige effekter som følge av at det trolig vil fortone seg hensiktsmessig for framtidige kohorter å utsette pensjoneringen ytterligere etter hvert som levealderen forventes å øke. Sammenlignet med en videreføring av dagens AFP-ordning vil pensjonsreformen på kort sikt innebære en kostnadseffekt som trekker i retning av utsatt pensjonering. Det at flere får adgang til tidligpensjonering drar i motsatt retning.
Kostnadseffekten skyldes at det blir dyrere for den enkelte å gå av tidlig. De som gikk av med den tidligere AFP-ordningen i privat sektor, tapte ikke framtidige pensjonsrettigheter på det, og i mange tilfeller ble inntektene etter skatt som AFP-pensjonist bare ubetydelig lavere enn ved fortsatt arbeid. Delingstallene innebærer at de opptjente pensjonsrettighetene må fordeles på flere år. Dessuten vil de opp-tjente rettighetene bli lavere dersom en går av tidlig i et system med livsløpsbasert pensjonsopptjening. Når det koster den enkelte mer å gå av tidlig i form av lavere løpende pensjon, er det grunn til å tro at vedkommende vil utsette pensjoneringen.
Internasjonale empiriske studier tyder på at arbeidstilbudet gjennom valg av pensjoneringstidspunkt er mer følsomt for endringer i økonomiske insentiver enn beslutningen om gjennomsnittlig arbeidstid for de yrkesaktive.
Som en enkel antakelse for den kortsiktige effekten for personer i privat sektor som har fått ny AFP-ordning, har vi lagt til grunn at yrkesdeltakelsen for aldersgruppen 60-69 år med det nye systemet etter en overgangsperiode vil legge seg på gjennom-snittet av den relativt lave yrkesdeltakelsen observert de siste årene og den høye yrkesdeltakelsen denne gruppen hadde på begynnelsen av 1980-tallet, før AFP ble innført. Når vi i tillegg tar hensyn til at langt fra alle som har rett til AFP, har utnyttet retten til å gå av ved 62 år, har vi på usikkert grunnlag anslått den kort-siktige effekten for utsatt avgang fra yrkesaktivitet til 1,2 år for de som blir omfattet av den nye AFP-ordningen.
Flere får adgang til tidligpensjonering. Ettersom bare om lag 60 prosent av de yrkesaktive ved 62 år har rett til AFP med dagens system, vil de resterende 40 prosent (som i hovedsak arbeider i privat sektor og inkluderer de selvstendige) bli omfattet av den allmenne retten til å ta ut tidligpensjon. Denne endringen øker isolert sett tallet på tidligpensjonister. På usikkert grunnlag har vi anslått at personer i denne gruppen i gjennomsnitt senker avgangsalderen med 0,3 år når de får rett til fleksibel pensjonering med betingelsene i det nye pensjonssystemet.
I motsetning til beregningene fra 2005 har vi nå lagt til grunn at om lag halvparten av personene med rett til AFP ved 62 år (det vil si om lag 30 prosent av de
yrkes-omleggingen. I alt kan dermed gjennomsnittseffekten på kort sikt for
gjennomsnittlig pensjoneringstidspunkt for de yrkesaktive beregnes ved: 0,30 * 1,2 år + 0,30 * 0 år + 0,40 * (-0,3 år) = 0,24 år mot 0,6 år beregnet i Fredriksen med flere (2005). Dette anslaget er som nevnt basert på at levealderen ligger fast. Det er følgelig representativt for de første årene fra og med 2011. Ettersom det tar opp mot 5 år før alle med gammel AFP-ordning i privat sektor er ute av systemet, vil økningen i avgangsalder kunne ligge noe lavere enn 0,24 år de første årene.
Virkningen av pensjonsreformen på avgangsalderen forsterkes av økende levealder
Økende levealder vil i langt sterkere grad føre til utsatt pensjonering innenfor det nye systemet med delingstall og livsløpsbasert opptjening enn med dagens system.
Delingstallet innebærer at både garantipensjonen og de opptjente rettighetene må fordeles på flere år når forventet levealder øker. Ettersom utsatt pensjonering også innebærer økt opptjening, har vi lagt til grunn at personene omfattet av det nye systemet i gjennomsnitt må øke sin pensjoneringsalder med 2/3 år for hvert år leveladeren øker for å opprettholde nivået på den løpende pensjonsytelsen. Vi har imidlertid lagt til grunn at om lag 20 prosent av de yrkesaktive vil utsette
pensjoneringen fullt ut i takt med økningen i levealderen. Med en videreføring av det gamle systemet hadde det ikke vært noen grunn til å vente en særlig utsatt pensjonering som følge av økningen i levealder. Det vedtatte systemet i offentlig sektor skiller seg derimot ikke mye fra det tidligere, i alle fall ikke i første omgang.
Pensjoneringsatferden til de ansatte i offentlig sektor vil derfor bare i liten grad bli berørt av økningen i levealderen. I påvente av en avklaring rundt det nye systemet for uførepensjon har vi dessuten lagt til grunn at uføre overføres til alderspensjon ved en fast aldersgrense på 67 år. For de yrkesaktive (eksklusive de uføre) har vi anslått at gjennomsnittlig pensjoneringsalder kan bli utsatt med 0,5 * 2/3 + 0,2 * 1 + 0,3 * 0 = 0,5 år for hvert år levealderen øker mot anslått til 0,7 år tidligere.
Basert på de reviderte forutsetningene er arbeidsstyrken med det nye pensjons-systemet framskrevet i figur 8.1 og sammenlignet med det gamle pensjons-systemet og en framskriving fra 2009 før avtalen om pensjonssystemet i offentlig sektor ble inngått. Alle framskrivingene er basert på forutsetningene i mellomalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger. De siste beregningene er basert på befolknings-framskrivingen i 2010, mens den fra 2009 naturlig nok er basert på de forutset-ningene som ble lagt til grunn det året. En forutsetning om noe høyere nettoinn-vandring på lang sikt i de siste framskrivingene trekker arbeidsstyrken noe oppover.
Figur 8.1. Framskriving av arbeidsstyrken dagens og nytt pensjonssystem
2 000 2 200 2 400 2 600 2 800 3 000 3 200 3 400 3 600 3 800
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 1 000 personer
Gammelt system Effekt yrkesaktive Nytt system, M2010 Nytt system,M2009
Etter nedjusteringen av effekten på utsatt pensjonering for sysselsatte i offentlig sektor, er den direkte effekten av pensjonsreformen på arbeidsstyrken i 2050 nå anslått til om lag 180 000 personer. Vel 40 000 kommer som følge av økt yrkes-deltaking for de yngre, mens de resterende 140 000 følger av utsatt pensjonering.
Betydningen av utsatt pensjonering tiltar etter hvert som levealderen øker. Den samlede økningen i 2050 utgjør 5,5 prosent sammenlignet med det gamle systemet mot anslått til 6,5 prosent i Fredriksen, Stensnes og Stølen (2007). Inkludert en anslått økning i arbeidstiden for de yrkesaktive med 1,25 prosent, blir den samlede effekten på timeverkene nå 6,8 prosent. I tillegg til dette vil det som nærmere diskutert i Fredriksen med flere (2005) komme likevektseffekter som følge av redusert behov for skatteøkning.
Beregningen av delingstallet bygger på forutsetninger om dødelighet som er felles for hvert årskull. Den enkelte kan ha forventninger som til dels avviker betydelig fra dette. Generelt kan vi kanskje regne med at gjennomsnittspersonen vil leve 2-3 år mer enn det som er lagt til grunn for delingstallet. Dette skyldes at dødeligheten som brukes er gjennomsnittlig dødelighet for et tverrsnitt av befolkningen obser-vert i de årene de var 51-60 år gamle, mens de fleste vil leve 30-40 år utover dette.
Når forventet gjenstående levetid øker med 0,1-0,15 år per år, blir totaleffekten over perioden i størrelsesorden 2-3 år. Fordi pensjonssystemet er normert mot 1943-kullet, vil dette i beskjeden grad skape omfordelingsproblemer mellom generasjoner så lenge levealderen øker jevnt. Imidlertid betyr det likevel at prisen på tidlig pensjonering isolert sett er satt litt for høyt. Personer som fortsatt er yrkes-aktive i 60-årene vil trolig også ha litt lavere dødelighet enn
gjennomsnitts-personen, og dette vil forsterke disse effektene. Dette momentet bidrar likevel ikke til å modifisere de angitte tallanslagene foran om effektene på tidspunkt for pensjonering i stor grad.
De som har en betydelig lavere forventet gjenstående levetid knyttet opp mot innsikt i egen helse, i verste fall i form av en allerede oppdaget alvorlig sykdom, befinner seg i motsatt ende av skalaen. Selv om det er flere som har en slik velbegrunnet oppfatning enn de som tror de vil leve lenge, er betydningen for pensjonssystemet liten, fordi personer med dårlig helse allerede i stort omfang vil være ute av arbeidsstyrken.