A Justificação Administrativa tem, na Previdência Social, o objetivo de proporcionar aos segurados e beneficiários do sistema oportunidade para se provar certos fatos ou determinadas circunstâncias, sempre de interesse previdenciário, quando não houver outra forma de comprová-los. Ela é processada perante a própria previdência, sem ônus para o interessado, com a vantagem de economia de tempo. Serve de um modo geral para suprir a falta ou a insuficiência de documento que evidencie tempo de serviço prestado, dependência econômica do instituidor do benefício em relação ao beneficiário, identidade e relação de parentesco. Não será admitida quando o fato que se pretende comprovar exigir registro público de casamento, de idade ou de óbito.
No tocante à natureza jurídica da Justificação Administrativa, insta trazer à colação as considerações do professor Wladimir Novaes Martinez (2002b, p. 45), ipsis litteris:
“Tanto quanto a justificação judicial (mas dela diferindo), a justificação administrativa é, substancialmente, meio de prova. Por esse procedimento singular, poderá ‘suprir a falta ou insuficiência de documento ou produzir prova de fato ou circunstancia de interesse dos beneficiários, perante a previdência social’ (RPS, art. 142).
Procedimento nitidamente interno, inspirador do semelhante judiciário, de iniciativa do interessado, submetido o resultado à discrição do órgão justificante. Quem verifica os pressupostos, avalia o inicio razoável de prova material e sopesa a validade e a autenticidade do depoimento testemunhal é a autarquia gestora”.
O Regulamento da Previdência Social – Decreto 3.048/99 – define a Justificação Administrativa em seu Capítulo VI, artigo 142: “A justificação
administrativa constitui recurso utilizado para suprir a falta ou insuficiência de documento ou produzir prova de fato ou circunstância de interesse dos beneficiários, perante a previdência social”.
“Parágrafo 1º: Não será admitida a Justificação administrativa quando o fato a comprovar exigir registro público de casamento, de idade ou de óbito, ou de qualquer ato jurídico para o qual a lei prescreva forma especial.”
O parágrafo 2º o do artigo citado dispõe que “O processo de
Justificação Administrativa é parte de processo antecedente, vedada sua tramitação na condição de processo autônomo”.
Isto quer dizer que não cabe ao segurado requerer seja processada uma Justificação Administrativa para provar fato de seu interesse. Note-se que o parágrafo supracitado impõe a necessidade de que haja um pedido prévio de benefício e que na instrução deste pedido se verifique a necessidade de complementação de prova através de Justificação Administrativa. E quem faz esta avaliação é o funcionário encarregado de despachar o pedido de benefício.
É que o artigo 151 do Regulamento dos Benefícios da P. Social determina que: “Somente será admitido o processamento de justificação
administrativa na hipótese de ficar evidenciada a inexistência de outro meio capaz de configurar a verdade do fato alegado, e o inicio de prova material apresentado levar a convicção do que se pretende comprovar”.
Nota-se que o encarregado de despachar o benefício é quem vai analisar se as provas juntadas pelo beneficiário da previdência são de molde a convencê-lo da necessidade ou não do complemento. Sem dúvida que o legislador previdenciário deixou a cargo deste analista, nem sempre com todas as qualificações técnicas necessárias, a tarefa de decidir a continuidade do processo de beneficio ou o seu indeferimento.
Neste ponto é que ocorrem, via de regra, os grandes impasses criados entre os analistas previdenciários e os segurados. Isto pois nem sempre tais analistas, principalmente em agências e postos do interior, estão capacitados tecnicamente para avaliar tais necessidades, razão pela qual, quase sempre, à vista de apenas alguns elementos de convicção, indeferem sumariamente os pedidos, gerando, com isso, não só os recursos administrativos, mas, em grande escala, as ações ajuizadas perante a Justiça Federal.
A Justificação Administrativa é processada perante a própria Previdência por intermédio de servidor capacitado, que avalia a prova produzida e verifica a sua autenticidade. O rito é semelhante ao da Justificação Judicial. O segurado, devidamente intimado pela Autarquia, requer, em modelo próprio fornecido pela Instituição, o processamento da justificação, expondo de forma clara e minuciosa os fatos e os pontos que pretende justificar.
O processamento da Justificação Administrativa, nos moldes da antiga CANBS – Consolidação dos Atos Normativos Sobre Benefícios e da legislação em vigor, poderá ser utilizado para prova de subordinação econômica de dependentes em relação ao segurado; para evidenciar a existência de união estável entre companheiros e companheiras; prova de identidade em caso de acentuada diversidade de nomes ou prenomes atribuídos a um mesmo indivíduo; exclusão de dependente preferencial – quando não existir dependência econômica em relação ao segurado – ou pelo inadimplemento de outra condição essencial; para provar a filiação, maternidade, paternidade ou qualidade de irmão ou irmã, na falta dos documentos normalmente admitidos em lei e desde que haja conjunto de elementos de convicção que autorize a presunção da condição vinculativa; para provar a
prestação de serviços em determinada época com fixação do período de atividade e, quando necessário, do valor dos salários percebidos, isso na falta de documentos próprios, ou quando estes se apresentarem obscuros, duvidosos, rasurados ou emendados em pontos essenciais (BOCCHI JÚNIOR, 2003).
As testemunhas, no dia e hora marcados, serão inquiridas a respeito dos pontos que forem objeto da justificação, indo o processo concluso, a seguir, à autoridade que houver designado o processante, a quem competirá homologar ou não a justificação realizada.
A homologação da Justificação Administrativa, quanto à forma e ao mérito é de competência da autoridade que consentiu o seu processamento. Cabe ao processante fazer relatório sucinto do que colheu sobre os fatos, opinando conclusivamente sobre a prova produzida, isto é, se foram confirmados, ou não, os fatos alegados, não sendo de sua competência analisar o início de prova material apresentado.
Será avaliada globalmente quanto à forma e ao mérito, valendo perante o Instituto Nacional do Seguro Social para os fins especificamente visados, caso considerada eficaz.
Ademais, todo processamento da justificação administrativa será observado sem ônus, taxas, custas ou despesas processuais para o interessado.
A normatização administrativa utilizada pelo ente autárquico determina que a Justificação Administrativa deva ser processada somente com a apresentação de início razoável de prova material; porém, ao se impor isso, estar- se-á possivelmente excluindo muitas situações não enquadradas nessas hipóteses documentais, mas que poderiam ensejar o reconhecimento de tempo de serviço não documentado.
Outra restrição observada é a de que se for apresentado um único documento, ainda que a prova testemunhal seja idônea, clara e precisa quanto à
prestação de serviços por período maior, o servidor somente poderá homologar o tempo de serviço relativo ao ano a que se referir o aludido documento.
Tais circunstâncias afastam o beneficiário do processamento da Justificação Administrativa ante a existência de um pré-julgamento que mutila a prova antes de sua produção; destarte, aludido meio de prova feita administrativamente perante o Instituto Nacional da Seguridade Social, é bem mais limitado, preferindo-se a busca do Poder Judiciário que não está adstrito a estas regras obstativas do reconhecimento do direito dos segurados, mas sim, ao livre convencimento do magistrado. Este, utilizando-se dos fatos, provas, jurisprudência, aspectos pertinentes ao tema e da legislação que entender aplicável no caso concreto, profere sua decisão, haja vista o princípio da persuasão racional do juiz.
No caso de comprovação de tempo de serviço, é dispensado o início de prova material quando houver ocorrência de motivo de força maior ou caso fortuito.
Caracteriza motivo de força maior ou caso fortuito a verificação de ocorrência notória, tais como incêndio, inundação ou desmoronamento, que tenha atingido a empresa na qual o segurado alegue ter trabalhado, devendo ser comprovada por meio da ocorrência policial ou outro registro do fato existente e verificada a correlação entre a atividade da empresa e a profissão do segurado. Essa correlação é estabelecida em função do ramo de atividade exercido pela empresa e a função executada pelo empregado. Via de regra, deve-se levar em consideração a estrutura organizacional de cada empresa, conforme previsto na Consolidação das Leis do Trabalho, além do ramo específico explorado.
Para efeito de comprovação de tempo de serviço, se a empresa não estiver mais em atividade, deverá o interessado juntar prova oficial de sua existência no período que se pretende comprovar.
Como exemplo de não aceitação pelo Instituto Nacional da Seguridade Social de determinadas situações por intermédio de Justificações
Administrativas, tem-se o caso de um empresário urbano ou rural que não tem meios de comprovar tempo de serviço, valendo-se da Justificação Administrativa para tanto, em vista do registro de sua condição como tal nos órgãos competentes.
A comprovação de tempo de serviço prestado à empresa ainda existente será feita mediante outros recursos, sendo permitida a realização de Justificação Administrativa no caso de sinistro, devidamente registrada a ocorrência à época no órgão competente, e contanto que o tempo seja anterior ao sinistro.
A homologação da justificação judicial processada com base em prova exclusivamente testemunhal dispensa a Justificação Administrativa se complementada com início razoável de prova material, excetuando-se para a comprovação a atividade dos seringueiros, recrutados nos termos do decreto n.º 5.813 de 14.09.43.