Com a promulgação da Lei nº 9.433/97, a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), conhecida como Lei das Águas, promoveu-se uma re- forma no modelo de gestão e regulação das águas no Brasil. A presença normativa formal do direito à água seria o início de sua efetiva garantia. Por isso, em consonância com avanços internacionais sobre a proteção dos
recursos hídricos, o Brasil reconhece a relevância do tema e possui em seu arcabouço jurídico previsões constitucionais10 e a Lei das Águas.
As previsões constitucionais possuem um caráter mais genérico, pois apenas colocam a União como proprietária das águas que banham mais de um Estado e como a única legitimada a legislar sobre o tema. Todavia, a Lei nº 9.433/97 institucionalizou um novo modelo de gestão e regulação dos recursos hídricos no país, que pode ser caracterizado pelo seu caráter descentralizado, o incentivo aos usos múltiplos e o fortalecimento da go- vernança (CAMPOS; FRACALANZA, 2010). A Lei das Água se distingue do Código das Águas11 anteriormente vigente, no qual o Estado, dava caráter
mais utilitarista ao recurso, com foco no fornecimento de energia, com in- tuito de regular a exploração dos recursos e dos serviços a fim de garantir um ambiente competitivo, reduzir o grau de incerteza dos investidores e orientar investimentos a longo prazo (PIRES DO RIO et al., 2004).
A Lei nº 9.433/97 foi vista como progressista no sentido de que pro- pôs novas institucionalidades, um novo recorte para a gestão da água e novos instrumentos regulatórios — como a cobrança pelo uso da água bruta e outorga de direito de uso. Além disso, ela trouxe uma novidade na divisão de competências e separou seus domínios em esfera estadual e federal, conferindo autonomias diferenciadas aos Estados e à União para a formulação e implementação de políticas sobre recursos hídricos (PIRES DO RIO et al., 2004). Assim, os órgãos que hoje compõem as esferas esta- duais e federais, apesar de possuírem competências distintas, se dividem entre os que se dedicam à elaboração das políticas – traçando diretrizes, aprovando planos e definindo as ações que serão tomadas – e outros dedi- cados efetivamente à execução do planejamento realizado.
Em uma análise de seu nível federal, os órgãos se dividem entre o Conselho Nacional, os Comitês de Bacia Federal, a Secretaria de Meio Am- biente, a Agência Nacional das Águas e as Agência de bacias. Cada um possui funções especializadas, que podem ser observadas com breve de- talhamento no organograma a seguir.
10 Art. 20, III, CF: “São bens da União: os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.”
Art. 22, IV, CF: “Compete privativamente à União legislar sobre: águas, energia, infor- mática, telecomunicações e radiodifusão.”
Art. 26, CF: “Incluem-se entre os bens dos Estados: I - as águas superficiais ou sub- terrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União.”
Figura 1 – Esquematização dos entes formuladores e implementadores da política das águas no Brasil.
Elaborado pelas autoras
Especial destaque deve ser direcionado à Agência Nacional de Águas (ANA), agência reguladora dos recursos hídricos no Brasil, que além das funções já apresentadas, também é responsável pela fiscalização do uso destes recursos nos corpos d’água de domínio da União, efetuando a su- pervisão, controle e avaliação de suas atividades no âmbito da federação. Ela é reconhecida por sua capacidade e força técnica, também estando en- carregada pelo levantamento de informações dos demais órgãos e corpos hídricos federais (AITH, ROTHBARTH, 2015).
Mais especificamente em sua função de implementação da Lei das Águas, mesmo com tais avanços na esfera legislativa, na prática, ainda se encontram grandes dificuldades para a operacionalização do sistema pre- visto na Lei (ABERS; KECK, 2017). Há indícios recentes de que a gestão e a regulação do recurso têm apresentado falhas por frequentes crises hídri- cas em metrópoles brasileiras, como em São Paulo (MASCARI, 2018) e no Distrito Federal (MARQUES, 2018).
Instituído pela Lei das Águas, o Conselho Nacional de Recursos Hí- dricos (CNRH) é a instância máxima da hierarquia do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Brasil (SINGREH). Ele se mostra um dos grandes responsáveis pela formulação das diretrizes de gestão dos recursos hídricos brasileiros e funciona de forma colegiada, podendo também atuar como instância de negociação entre os diversos usuários das águas no país (AITH, ROTHBARTH, 2015).
A composição dos Comitês de abrangência federal, representa o ob- jetivo de descentralização da gestão hídrica, por contar com a participa- ção do Poder Público, dos usuários e da sociedade civil. Esses comitês
podem ser entendidos como um parlamento das águas, cuja finalidade é a gestão colegiada e descentralizada dos recursos (CAMPOS; FRACA- LANZA, 2010). No entanto, para Pires do Rio et al. (2004), a depender da composição desses comitês, que, em tese buscam a paridade entre as partes que o compõem, a força política e econômica que os diferencia é responsável, por vezes, por “reforçar a assimetria e, consequentemente, viabilizar alianças que intervêm na orientação dos investimentos que são objeto do plano.”
Tal análise pode também se estender para uma nova forma de ob- servância do sistema como um todo: influências econômicas ou políticas diferentes nos agentes federais ou estaduais podem ser responsáveis por desequilibrar e interferir na alocação de investimentos e no planejamento das ações para gestão do recurso. Ademais, Pires do Rio et al. (2004) também assinala que a constante interação entre os entes proporciona ao processo de gestão caráter mais dinâmico e político, e não predominan- temente técnico como se esperava com a reforma do modelo de gestão e regulação advindo da promulgação da Lei das Águas. Com isso, embora a criação dos agentes e do modelo de regulação tenha se justificado pelo caráter tecnicista, a análise de Pires do Rio et al. (2004) indica que o sis- tema vem sendo atravessado por interesses majoritariamente políticos em detrimento do caráter mais técnico.
A divisão do sistema de forma binária (domínio estadual e federal) e sua estruturação por meio da Lei das Águas se caracteriza, portanto, como um elemento preliminar para que qualquer análise envolvendo recursos hídricos no país seja feita. A partir do conhecimento de como as compe- tências são divididas e onde os agentes se posicionam é possível encontrar respostas para algumas perguntas que possam ser levantadas e também refletir sobre a efetividade da divisão apresentada no sistema de gestão do recurso no país. A fragmentação normativa das competências do sistema e como ele é dividido pode eventualmente ser a explicação para dificuldade que os entes possam ter no seu entrelaçamento: a divisão imposta não necessariamente será seguida como o esperado porque o recorte norma- tivo conferido não foi recepcionado aos mesmos moldes em que é feito o recorte político-administrativo, mas sim como base na bacia hidrográfica – recorte físico (ABER; KECK, 2017).
Além disso, Pires do Rio et al. (2004) também dissertam sobre a cria- ção de uma nova institucionalidade, afirmando não se tratar somente de uma reformulação das regras e da interação dos agentes envolvidos, mas também de uma reestruturação dos próprios instrumentos que dão forma e operam o sistema. A atual sistemática apresentou como alguns de seus instrumentos para a regulação e gestão do recurso o sistema de outorgas,
cobrança e planos, previstos pela Lei das Águas.12 As outorgas funcionam
como uma forma de controle e autorização para que seja concedido o direito de uso dos recursos hídricos; os Planos são os documentos onde constam as informações sobre o planejamento do recurso, obras envolvi- das e suas ações; e, por último, a cobrança é feita para as distribuidoras de água como remuneração por um bem público, pela captação do recurso ou pelo lançamento de efluentes, servindo como obtenção de verba para recuperação das bacias e estímulo à despoluição.