Behandling i hverdagen

A construção da fundamentação teórica da pesquisa foi realizada com base em três conceitos-chave, a saber regulação, buscando compreender as origens do Estado Regulador brasileiro e como pode ser compreendi- da a sua atuação, seguida da discussão sobre o conceito de crise hídrica, buscando, a partir do binômio regulação-crise, entender os efeitos das po- líticas das águas no território e, por fim, o conceito de injustiça ambiental e hídrica, permitindo a problematização das consequências das estratégias adotadas para a “superação” do cenário crítico.

5.1. R

Até os anos 1980, o Brasil, bem como boa parte dos países latino-ame- ricano, estava sob um regime de ditadura com forte intervenção estatal tanto na prestação de serviços quanto na economia. Com o término de alguns governos ditatoriais, influências neoliberais arremeteram os países da América Latina. O Brasil se insere nesse contexto optando, inicialmente, por adoções de programas que viriam a diminuir o papel do Estado no âm- bito econômico e na prestação de serviços públicos. No entanto, quando

formulada a Constituição Federal de 1988, em seu art. 174,9 _{esta prevê me-}

canismos visando a garantia de direitos fundamentais ao cidadão, enqua- drando-se no conceito de Estado Regulador.

Nesse cenário o Estado vê-se compelido a adotar, pondera- damente, práticas de gestão modernas e eficazes, sem prio- rizar o aspecto econômico nem, tampouco, perder de vista sua função eminentemente voltada ao interesse público, di- recionada ao bem de cada um dos cidadãos (GUERRA, 2014, p. 360).

Sob a influência dos princípios neoliberais e da necessidade eminente de garantias fundamentais ao cidadão – devido a carência destas na di- tadura –, uma reforma administrativa foi posta em prática direcionando a administração pública para um gerenciamento estatal com eficiência nos moldes da iniciativa privada.

Como pode ser compreendida a regulação estatal e o que significa classificar o Brasil como um Estado regulador? Para responder a essas perguntas, primeiro é preciso esclarecer que a regulação estatal não está atrelada a um sistema político-econômico. A regulação estatal está ligada a forma como à estrutura organizacional administrativa do Estado.

O Estado regulador intervém para equilibrar cenários de falhas do mercado com a finalidade de sobrepor interesses maiores, como a dig- nidade da pessoa humana. O Estado, então, supervisiona a economia, estabelece critérios e regras e intervém quando estas regras não são obe- decidas fazendo com que a balança que estava pendendo para um dos lados volte a ser equilibrada. O Estado, portanto, não é mais o jogador central, ele é o árbitro que garante que as regras estão sendo cumpridas e intervém quando não estão.

Existem ao menos três entendimentos ao que tange o conceito de Regulação. Regulação econômica, social e administrativa. A primeira ca- racteriza-se pela intervenção direta nas decisões do mercado (definição de preços, competição, entrada e saída de novos agentes nos mercados). A segunda destina-se a proteger os interesses públicos na área da saúde, segurança e meio ambiente. A regulação, neste caso, atua sobre recur- sos sociais que não estão sujeitos a transações de mercado, mas que são importantes à produção de um bem e/ou serviço social. Por fim, A regu- lação administrativa estabelece os procedimentos administrativos que o governo pode utilizar para intervir nas decisões econômicas e pode gerar impactos no desempenho do setor privado (CRUZ, 2009).

9  Art. 174, III, CF: “Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.”

Seguindo estas definições, as reflexões sobre a regulação da água, re- curso natural, pode ser inserida na regulação social, pois o papel do Estado estaria associado à assegurar que as normas estabelecidas estejam sendo obedecidas a fim de que os interesses públicos possam prevalecer em re- lação aos interesses privados. O modelo brasileiro de regulação da água prevê o entrelaçamento de diversos atores, nem sempre estatais, como é o caso dos organismos colegiados, além da Agência Nacional de Águas (ANA), que se inclui no rol das dez agências reguladoras federais as quais foram criadas no final dos anos 1990 e início dos anos 2000, criada pela Lei nº 9.984/00. As agências são entidades reguladoras independentes, sendo autarquias vinculadas, mas não subordinadas, ao poder público central.

5.2. c

Analisando o aspecto natural da situação da água em nosso planeta em comparação com a disponibilidade do recurso no caso brasileiro, obser- vamos que o Brasil, de fato, ocupa uma posição privilegiada. Contudo, a velocidade com que os fenômenos inerentes ao desenvolvimento humano ocorrem, como o crescimento populacional, a industrialização e a expan- são da agricultura contribui, inevitavelmente, para o processo de degra- dação e escassez dos recursos hídricos. Além do fato da distribuição da disponibilidade hídrica ser bastante desigual no território brasileiro, estan- do concentrada nos locais nos quais estão localizadas a menor parcela da população (ANA, 2017).

Do ponto de vista geofísico, o ciclo da água pode ser analisado como um mecanismo imperfeito. Em primeiro lugar, as chuvas têm uma distri- buição espacial desigual. Na primeira fase do ciclo, boa parte se perde nos oceanos antes de chegar aos continentes. Em segundo lugar, boa par- te é influenciada por condições geográficas naturais ou modificadas pela ação humana. Além disso, áreas semiáridas são atingidas por problemas crônicos ou sazonais de escassez. Em último lugar, a temporalidade dos processos hidrológicos em curso não obedece aos ritmos da atividade so- cial — principalmente considerando que a capacidade de autodepuração da água é lenta e limitada, não resistindo à poluição constante nas áreas urbanas.

Por isso, entendemos que o cenário de crise hídrica analisado no presente artigo não pode ser visto apenas sob a ótica geofísica e/ou quantitativa. Ele também deve ser problematizado como uma questão eminentemente social relacionada a padrões de desenvolvimento econô- mico (urbanização, industrialização, irrigação), de demanda e de qualida- de das águas.

Do ponto de vista social, em consonância com o avanço da ciência e da tecnologia, as preocupações com a qualidade da água distribuída à po- pulação também ficaram cada vez mais latentes. Ao passo que as análises físico-químicas e bacteriológicas ficaram mais finas, a disponibilidade de mananciais com água em quantidade e qualidade suficientemente ade- quadas para suprir as grandes cidades foi se tornando cada vez menor. Por conta da distância e dos tratamentos sofisticados envolvidos, os recursos hídricos tiveram seus custos elevados.

Como consequência, pressões econômicas, políticas e sociais emergi- ram de uma conjuntura crescente de escassez qualitativa e quantitativa de água nas bacias hidrográficas mais urbanizadas e industrializadas — ainda mais considerando a progressiva incorporação da proteção ao meio am- biente na agenda política das nações desenvolvidas a partir dos anos 1960. Dentro desse contexto, é importante diferenciar o conceito de escas- sez da situação de crise hídrica analisada no presente artigo. A escassez se define pela falta de um bem em relação à sua necessidade. Vargas (1990) associa a escassez a um quadro em que a demanda de água pela socie- dade é inferior à vazão disponível, podendo ser um fenômeno crônico ou sazonal. Ele explicita a importância de se considerar tanto a componen- te ambiental da demanda hídrica, quanto a sua territorialidade regional e temporalidade específica. Por fim, o conceito de escassez poderia ser defi- nido como “a partir de uma noção global da demanda hídrica, cujas dimen- sões essenciais (urbana, industrial, agrícola e ambiental) não podem ser entendidas como setores ou compartimentos estanques, mas sim como componentes de um todo interligado” (VARGAS, 1990, p. 115).

As crises hídricas podem, então, ser entendidas como fenômenos re- lativos, construídos a partir das retóricas. A autora Berry (2008) demons- tra como o uso de diferentes métricas para mensurar a disponibilidade hídrica resulta em compreensões distintas sobre a severidade da escassez. Para ela, a partir de determinadas escolhas técnico-políticas são construí- das retóricas sobre a crise hídrica, associada com a narrativa da urgência. A narrativa, de um lado, ressuscita algumas abordagens antigas e gera no- vas soluções, que incluem desenvolvimento de infraestrutura, privatização da gestão e gerenciamento da integração da gestão dos recursos (BERRY, 2008). Por outro lado, a tomada de decisão somente com base na narrati- va da urgência, pode legitimar a recentralização da governança das águas nas mãos do poder público.

As crises hídricas, a seu turno, são compreendidas como processos sistêmicos, as quais estão relacionadas com as políticas públicas (ou a falta delas) e, em última instância, aos instrumentos de gestão da água. Nesse contexto, não existe a possibilidade de uma política coerente de conserva- ção ou proteção dos recursos hídricos que esteja dissociada de uma pre-

servação da cobertura vegetal, especialmente das matas ciliares (BUCKE- RIDGE; RIBEIRO, 2018). A remoção da cobertura vegetal reduz o intervalo de tempo observado entre a queda da chuva e a elevação do nível dos rios, diminui a evapotranspiração e a retenção de água nas bacias de drenagem. Ainda, agrava os processos erosivos, modifica o regime hidrológico dos rios e o comportamento do clima.

Mesmo com o surgimento de um modelo alternativo de gestão dos recursos hídricos, baseado na lógica da demanda e orientado por uma perspectiva de longo prazo baseada em noções de desenvolvimento sus- tentável, as crises hídricas não podem ser resolvidas sem a devida mobili- zação do Poder Público e da sociedade.

5.3. i

Por fim, importante ressaltar que um país tão desigual como o Brasil, ense- ja a manutenção de um contexto no qual os danos ambientais em decor- rência do desenvolvimento das atividades produtivas tem sido destinada às populações marginalizadas. Esse contexto se aproxima de um cenário sistemático mundial em que os cidadãos mais vulneráveis (e principalmen- te dos países em desenvolvimento) suportam os encargos advindos da industrialização, da degradação ambiental e do comprometimento das re- servas hídricas para atendimento do mercado global.

Isso porque, quando discute-se a gestão dos recursos ambientais e seus usos, grupos com interesses diferenciados estão envolvidos: interes- ses econômicos de um lado, e os interesses de preservação socioambiental de outro. A partir de uma tentativa de equilibrar essa aparente dicotomia, emerge a discussão sobre o conceito de “justiça ambiental”. Segundo Se- lene Herculano, entende-se por esse conceito:

o conjunto de princípios que asseguram que nenhum grupo de pessoas, sejam grupos étnicos, raciais ou de classe, supor- te uma parcela desproporcional das consequências ambien- tais negativas de operações econômicas, de políticas e pro- gramas federais, estaduais e locais, bem como resultantes da ausência ou omissão de tais políticas (HERCULANO, 2002). Essa conceituação funciona mais como uma garantia, no sentido do “dever ser”, tratando do que deveria ser protegido e assegurado na reali- dade global. No entanto, a teorização surge de uma realidade, e necessida- de, que é descrita pelo conceito inverso, o de “injustiça ambiental”, que es- taria presente na realidade de praticamente todos os países, ainda que de forma mais branda em alguns. Herculano traz sua definição como sendo:

o mecanismo pelo qual sociedades desiguais destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento a grupos sociais de trabalhadores, populações de baixa renda, grupos raciais discriminados, populações marginalizadas e mais vulneráveis (HERCULANO, 2002).

Ao possuir a água como objeto de estudo, tendo em vista sua impor- tância e a perturbação que qualquer possibilidade de escassez de água potável causa, se fez necessária sua diferenciação dos demais recursos ambientais. Com isso, uma nova faceta do conceito de injustiça ambiental passa a ser discutida, a de injustiça hídrica. Sua separação foi crucial gra- ças à gravidade das consequências que o mau uso da água pode causar, gerando, em seu ápice, a exclusão absoluta do acesso ao bem por um grupo social específico e marginalizado, comum em contextos de crise hídrica, por exemplo.

Essas injustiças tendem a ser cada vez mais intensificadas para esses grupos, na medida em que a desigualdade social como um todo no país é mais evidente. Rangel argumenta que as situações de injustiça ambien- tal renegam à margem da sociedade os grupos sociais mais vulneráveis, arremessando-os em “bolsões de pobreza” (RANGEL, 2017). No contexto brasileiro, a desigual distribuição de riquezas, poder e recursos naturais é uma realidade, e perceber onde estão localizados esses “bolsões” descri- tos pelo autor não é uma tarefa difícil.

Por outro lado, é justamente esse índice elevado de desigualdade que é o responsável por acobertar e naturalizar a exposição desigual das con- sequências do mau uso e gerenciamento dos recursos e, nesse caso, da água, para essas pessoas (HERCULANO, 2008, p. 5). É nessa conjuntura que se revive o poder que a forma como esses recursos são tratados tem para alterar a atual realidade. A maneira como a água é regulada no país pode ser um instrumento de elevação social desses grupos para que não mais sejam um grupo vulnerável para sofrer com essas consequências de forma desigual.