2.3 Mixed reality
2.3.2 Det moderne utstyret for Mixed Reality
Esta seção discute os avanços na gestão municipal sobre duas perspectivas. Inicialmente aborda-se os avanços nas suas capacidades estatais como reflexo da evolução institucional do SUAS após o ano de 2005. Segue-se avaliando as duas principais iniciativas do MDS para induzir financeiramente a modernização gerencial das SMAS: o IGD-M e IGDSUAS. Também será analisado o Pacto de Aprimoramento e seus efeitos na gestão local, com ênfase para as metas 17, 18 e 19 que tratam da gestão das SMAS, avaliando o ano de 2014, pois o primeiro ciclo conclui-se em 2017. Não serão discutidas as ações de capacitação
da SAGI que, embora relevantes, não constam como metas do Pacto.98
Até 2005, a institucionalização da política de assistência social avançou na sua descentralização, mas não na oferta de serviços e benefícios como parte de um sistema nacional. A cobertura nacional do PBF e a construção do SUAS são os elementos que definiram as feições da assistência social no país no final dos anos 2000. Um efeito dessa expansão foi o aumento da capacidade institucional do Estado. A unificação dos programas de transferência de renda sob gestão de um único ministério, também responsável pela área de assistência social, induziu a uma reestruturação administrativa similar nos demais níveis de governo, sobretudo nos municípios. O SUAS e o PBF demandaram esse reforço do aparato organizacional e de profissionalização (VAITSMAN, ANDRADE e FARIAS, 2009).
Dois indicadores para avaliar a evolução organizativa municipal são a ampliação do comando único para a área e a habilitação municipal em algum nível de gestão, comparando sua cobertura nacional antes e depois da criação do SUAS, como mostra a tabela 4.2.
Tabela 4.2 - Comando da gestão municipal da política de assistência social
2005 (%) 2009 (%) 2010 (%) 2012 (%) 2014 (%)
Gestão exclusiva 59 70,1 76,2 77,2 77,5
Fonte: Pesquisas Munic-Ibge (2005 e 2009) e CensoSuas (2010, 2012 e 2014).
Quanto a esse indicador, o objetivo é, em linha com o artigo 5 da LOAS, instituir o comando próprio da área que evite paralelismos e garanta unidade gerencial. Em nove anos, houve um crescimento de 31,2% no comando único, sobretudo nos menores municípios. Esta ampliação de secretarias exclusivas também reflete a crescente complexidade assumida pelos programas de transferência de renda e serviços socioassistenciais. Ademais, há uma tendência de alterações nas estruturas municipais de gestão estimulada por exigência federal para aprimorarem sua capacidade organizacional para gerenciar e executar os recursos disponibilizados (BICHIR, 2011). Afora isso, a evolução legal e normativa da assistência social também induz a essa convergência federativa em termos organizativos. Sobre o segundo indicador, a habilitação em algum nível de gestão, os números estão na tabela 4.3.
98 Desde 2004, a SAGI oferta cursos em temas de gestão (indicadores, monitoramento, avaliação, sistemas de informação do SUAS, elaboração de projetos, gestão de políticas públicas etc.). Após a criação do CapacitaSuas, em 2012, e da Política de Educação Permanente, em 2013, teve início a definição de metas nacionais. Em novembro de 2014 realizou-se o primeiro diagnóstico nacional da política de educação permanente, de modo que ainda é recente a avaliação de seus resultados. A primeira etapa findou em 2013 com um índice de execução de 61,5% da meta (12.248 capacitados do público previsto de 27.052 - 45,5% da meta de atingir 11% do total de 244.491 trabalhadores da rede pública municipal). O CapacitaSuas projeta alcançar 120 mil trabalhadores com o cofinanciamento e a gestão compartilhada com os Estados que são os responsáveis por gerir a rede de instituições de ensino superior. A SENARC também possui seu setor de capacitação para o CadÚnico e gestão do PBF operando continuamente devido a grande rotatividade de gestores locais.
Tabela 4.3 - Habilitação em gestão do SUAS (número de municípios que aderiram a algum nível de gestão) Gestão 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Inicial 1625 1286 1262 1170 940 372 180 133 106 86 Básica 3206 3690 3813 3921 4182 4771 4970 5017 5048 5072 Plena 312 356 364 374 385 389 394 401 402 402 Total 5143 5322 5439 5465 5507 5532 5544 5551 5556 5560
Fonte: Relatório de Gestão SNAS, 2014, p. 128.
Houve um aumento da quantidade de municípios habilitados em gestão básica e plena e a redução daqueles no nível da gestão inicial em consequência, principalmente, da expansão de recursos para o cofinanciamento em bases regulares, automáticas e com critérios universais para os serviços de Proteção Social Básica e Especial, após 2005. Em dezembro/2014, 99,9% dos municípios brasileiros (5.560) já se encontravam habilitados em algum nível de gestão, sendo 86 (1,5%) em gestão inicial, 5.072 (91,1%) em gestão básica e 402 (7,2%) em gestão plena. Em nove anos houve uma rápida evolução quantitativa e qualitativa desse processo de adesão. Estes indicadores mostram que as regras legais e normas do SUAS, e as relações intergovernamentais entre as três esferas de governo, estimularam, técnica e financeiramente, a melhoria dos níveis de gestão dos serviços socioassistenciais. Esse resultado dificilmente seria obtido sem que as capacidades estatais das Secretarias Municipais como gestores da política também fosse um objetivo a ser igualmente perseguido.
Todavia, esse processo de qualificação gerencial tem limites que as induções das normas do Sistema ainda não lograram êxito. Conforme o CensoSuas 2012, em 62% das SMAS inexistem regimento e organograma. Quanto à meta de fortalecimento institucional do SUAS, o Censo de 2014 mostra que sua regulação existe em 35,2% dos municípios e apenas em 20,5% havia legislação local para essa finalidade. O "Pacto de Aprimoramento" definiu como meta estruturar as SMAS com a formalização de suas áreas essenciais, em linha com o argumento de reforço das capacidades burocráticas (EVANS e RAUSCH, 2014). Os CensoSuas apresentam a divisão formal ou informal de unidades ou a inexistência de setores relacionados à gestão. Esta subdivisão serve como um proxy para avaliar a complexidade organizacional e o nível de formalização das unidades internas das SMAS, em linha com a NOB RH, NOB SUAS 2012 e as metas do Pacto de Aprimoramento.
Pela tabela 4.4 vê-se que a função gestão dos SUAS pouco se alterou de 2010 a 2014, e que a área mais formalizada foi o PBF, embora tenha decrescido. Mais adiante será avaliado se os recursos do IGD-M contribuíram para inserir os programas de transferência de renda na estrutura organizacional das Secretarias. No entanto, as exigências legais e de gestão do PBF
e do CadÚnico acabam por demandar essa organização. A combinação de apoio financeiro e gerencial ao PBF está nas normas que definem repasses pelo cumprimento de metas e das sanções, como a suspensão desses repasses, se essas não forem atingidas. A formalização da gestão do PBF nas Secretarias acaba, portanto, sendo um efeito desse desenho do programa.
Tabela 4.4 - Subdivisões da função de gestão das Secretarias Municipais de Assistência Social (em %) Unidades internas Ano Formal Informal Inexistente 2014
Gestão do SUAS 56,4 31,3 13,3
Gestão do Programa Bolsa Família 70,8 22,8 6,4
Gestão da Regulação do SUAS 35,6 29,4 35
Gestão Financeira e Orçamentária 50,1 30,1 19,8
Vigilância Social (monitoramento e avaliação) 33,4 36 30,6
Gestão do Trabalho 27,8 26,2 46
2012
Gestão do SUAS 52 28 20
Gestão do Programa Bolsa Família 73 21 6
Gestão da Regulação do SUAS 33,2 27,8 39
Gestão Financeira e Orçamentária 43 28 29
Vigilância Social 30 34 36
Monitoramento e Avaliação 39 34 27
Gestão do Trabalho 26 28 46
2010
Gestão do SUAS 57,6 26,2 15,9
Gestão do Programa Bolsa Família 74,3 19,7 6
Gestão Financeira e Orçamentária 45,2 25,5 29,3
Vigilância Social 27,7 26,9 45,4
Monitoramento e Avaliação 43,9 31,9 24,2
Gestão do Trabalho 27,7 24,4 48
Fonte: Censo Suas 2010, 2012 e 2014.
Nota: Em 2014 unificou-se monitoramento, avaliação e vigilância social na compilação do CensoSuas. A gestão da regulação do SUAS não foi considerada no Censo de 2010.
Quanto à gestão financeira e orçamentária, sua formalização em mais de 50% (incremento de 10% em quatro anos) não deixa de ser um problema diante das normas do SUAS. Pelo CensoSuas 2014, em média, os municípios tinham 0,89 pessoas na função de gestão financeira e orçamentária. Esta é uma atividade ligada à administração dos recursos repassados pelo cofinanciamento (FNAS para as cidades e dos Estados para os FMAS). Pela exigência da NOB 2005 de vincular o planejamento da área com a LOA e o PPA municipal, a inexistência de um setor formal que responda pela gestão financeira é um lacuna relevante.
A vigilância social, monitoramento e avaliação reduziu sua formalização de 24% no período 2010-2014 e contava, na média, com apenas 0,39 servidores por município (CensoSuas 2014). Em 2013, apenas 18,5% das SMASs tinham funcionários exclusivos para essa função e somente 25,6% das SMASs elaboraram seus diagnósticos territoriais (Munic IBGE, 2013). A produção de indicadores ou análises de vulnerabilidades sociais, com base no CadÚnico, inexistia em 59,5% dos municípios, 65% não realizaram o diagnóstico sócio-
territorial e apenas 35% monitoravam os padrões de qualidade dos serviços da rede pública ou conveniada (CensoSuas 2012). Estas funções estão presentes nas normas, pelo menos desde a NOB 2005, passando pelo Plano Decenal e demais Resoluções CIT de 2010 em diante.
Para Vaistman, Andrade e Farias (2009), como pelo seu legado não se observa na assistência social uma cultura de monitoramento e avaliação, a sua implantação tem sido proposta como uma ferramenta essencial. Especialmente para os municípios, o que requer capacidade gerencial para elaborar esses instrumentos. Mas a ausência de diagnósticos deixa a área muito reativa e carente de informações para analisar a realidade local além da rotina da prestação de serviços. Contudo, diante da complexidade dos territórios, cada vez mais se faze necessário gestores com essa habilidade gerencial (entrevista 17).
No MDS, a SAGI organiza informações para as SMASs planejarem suas ações, especialmente por meio do CensoSuas que vem contribuindo para profissionalizar a gestão municipal. Mas a manipulação das informações nos municípios apresenta desafios como a atualização do CadÚnico, para o que a SAGI disponibiliza tabuladores on line para facilitar sua consulta. Existem avanços, mesmo porque os gestores sabem que serão cobrados, o que tem criado um ciclo virtuoso: mais informação gera mais compreensão sobre suas finalidades e tem valorizado sua utilização, a despeito das dificuldades do manejo de dados quantitativos (entrevista 18). As contribuições da SAGI são enfatizadas com a seguinte metáfora: é o satélite que monitora o caminhão da gestão local do SUAS ao fornecer dados, dialogar sobre o CensoSuas e apoiar a implantação da vigilância socioassistencial (entrevista 19).
A gestão do trabalho é a área menos formalizada nas SMASs, apesar de a NOB RH ser de 2006, o que mostra a dificuldade para cumprir as metas definidas no "Pacto de Aprimoramento" de desprecarizar as atividades e vínculos empregatícios. Considerando a meta de implantar Planos de Cargos Carreira e Salários (PCCS), que também consta do Pacto de Aprimoramento, a Munic IBGE (2013) mostra que esse procedimento era adotado por apenas 9% dos municípios, indicando que os resultados dessa meta ainda são muito pequenos. Na área de tecnologia da informação, conforme as diretrizes da PNAS e da NOB 2005, construir um sistema único entre as três esferas de governo requer sua organização em nível nacional (RedeSuas) para incrementar a qualidade da gestão. O sistema deve apoiar a gestão focada nos resultados e produzir um cesta de indicadores das ações da área. Aos municípios é recomendado que cofinanciem sua implantação e garantam seu funcionamento para monitorar e avaliar a rede socioassistencial (RODRIGUES e TAPAJÓS, 2007). Conforme o CensoSuas (2010), 73,9% dos municípios não possuíam tais sistemas e, em 2014, havia 21,7% que os desenvolviam com a utilização dos recursos do IGDSUAS.
A legislação e normas do SUAS são fatores que ajudam a explicar o avanço na sua institucionalização e organização municipal, para os quais se somam o cofinanciamento de todas as esferas de governo. Todavia, nenhum dos dois aspectos explica a variação organizativa das unidades internas das Secretarias. Estas são duas condições necessárias, mas insuficientes, pois depois de organizar, mesmo de forma incompleta, a gestão das duas áreas fins (SUAS e PBF) e uma área meio (a gestão financeira), as demais seguem sendo bem menos formalizadas. As induções normativas e financeiras no interior do SUAS não têm sido capazes de produzir efeitos similares na formalização de duas outras áreas meio (gestão do trabalho e vigilância social/monitoramento e avaliação). Estas funções apresentam outras variáveis de complexidade política, financeira técnica, como a disponibilidade de profissionais especializados, por exemplo, que são mais difíceis de serem recrutados.
Na gestão do trabalho, implantar o PCCS acarreta custos financeiros crescentes sem garantias que as receitas orçamentárias da área os suportem no longo prazo. A mesma explicação serve para a meta de desprecarizar vínculos empregatícios com a ampliação de concursos públicos para ampliar a estabilidade dos trabalhadores. Ainda, adotar Mesas de Negociação requer disposição política para diálogo (em 2012, conforme o Censo Suas, apenas 2,5% das SMAS adotava esse instrumento visto como um meio de alterar a cultura organizacional conservadora do SUAS para aproximar gestores e trabalhadores). Em resumo, a formalização da gestão do trabalho, para atender as metas do Pacto de Aprimoramento, requer investimentos financeiros sustentáveis e mais capacidade técnica e política .
Outra finalidade que existe desde a NOB RH 2006, mas foi reiterada no "Pacto", é a meta 17 (ampliação do servidores estatutários com escolaridade em nível médio ou superior). Pela evolução em nove anos, cujo incremento foi 7,4%, as ações e/ou estímulos no interior do SUAS não têm sido suficientes para gerar avanços maiores. E essa também é uma área crítica para os municípios, por demandar que ampliem os custos permanentes com trabalhadores estáveis que costumam receber salários maiores. Os municípios têm dificuldades para criar equipes com vínculos mais estáveis, o que não fortalece a gestão. Isto demandaria realizar mais concursos públicos para atender as Resoluções 17/2011 e 09/2014 (entrevista 17).
Considerando-se o porcentual de municípios que realizaram concursos públicos entre 2010 e 2014, esse segue sendo um desafio em que as induções normativas do SUAS têm logrado pouco êxito. Até 2010, 63% dos municípios não havia realizado concurso para servidores de nível médio e superior, ao menos com base nos três anos anteriores. Esse porcentual alcançou 80% em 2011, 92,5% em 2012, 91,3% em 2013 e 86,8% em 2014. A tabela 4.5 mostra a evolução desse processo (2010 como ano base). Como pode ser visto,
2013 parece iniciar uma tendência de ampliação em favor de vínculos mais estáveis por meio de concursos públicos, talvez motivado por uma nova indução como a garantia do financiamento contínuo da União: a possibilidade de gastar até 60% dos repasses do FNAS em pessoal definido pela Lei 12.435/2011. Pode ser que exista uma correlação positiva entre esse estímulo financeiro e o crescimento de processos seletivos que buscam desprecarizar vínculos de trabalho para funções de nível médio e superior. Mas como essa reversão da relação entre essas duas taxas é recente será preciso avaliar seu comportamento até 2017.
Tabela 4.5 - Taxa de concursos públicos para funções de nível médio e nível superior vs. taxa de ampliação da força de trabalho do SUAS (%)
2011-2010 2012-2011 2013-2012 2014-2013
Incremento força de trabalho + 5,9 + 4 + 0,86 + 4,7
Incremento concursos - 27 -15 + 1,3 + 5
Fonte: CensoSuas (2010, 2011, 2012, 2013 e 2014).
Conforme a tabela 4.6, em 2014, 56,7% dos municípios que realizaram concursos se valeram desses recursos para pagar servidores contra 63,5% dos que não o fizeram. Por outro lado, esta medida legal também visa ampliar o estoque de recursos a serem utilizados para melhorar os salários e assim reduzir o turn over de trabalhadores. No entanto, nos três anos após a vigência da nova legislação, 37,8% dos municípios não utilizaram esses recursos federais para remunerar servidores (CensoSuas 2014). Este ainda é um resultado a ser buscado, sobretudo nas funções de gestão das Secretarias onde vínculos de livre provimento (cargos de confiança) costumam ser maiores (entrevista 17).
Tabela 4.6 - Realização de concursos públicos vs. utilização dos recursos do cofinanciamento para pagamento de empregados públicos que integram as equipes de referência (% sobre total)
Município utiliza recurso do cofinanciamento Realizou concurso
público
Sim Não Total
Sim 8,8 6,7 15,5
Não 53,5 31,0 84,5
Total 62,3 37,7 100
Fonte: CensoSuas 2014.
Tabela 4.7 - Vínculo estatutário de servidores com nível médio ou superior (% em relação ao total de servidores) 2005 (%) 2009 (%) 2012 (%) 2014 (%)
Servidores com escolaridade média ou
superior
26,9 27,8 28,1 28,9
Fonte: Pesquisas Munic 2005 e 2009 e CensoSuas 2012 e 2014.
Considerando-se as três tabelas acima, parece que o êxito alcançado pela lógica legal, normativa e financeira da indução do SUAS na promoção das capacidades estatais das Secretarias Municipais apresenta dois desafios centrais: a) de ordem básica: ampliar a formalização da área financeira-orçamentária; b) de especialização de funções: aumentar a