4. METODOLOGÍA
4.2 Modelo conceptual
Nesta subseção, objetivamos apontar que o diagnóstico que orientou a reforma segue inequivocamente os preceitos neoliberais, em particular, as recomendações do Banco Mundial (1994,
2001a, 2001b)58. Para isso, analisaremos vários documentos oficiais do governo, com destaque para a “Exposição de Motivos” da PEC-40 (Brasil, 2003)59.
Nestes documentos, é recorrente o diagnóstico neoliberal de que o sistema previdenciário brasileiro está em crise e que a reforma da previdência é imprescindível para impulsionar o desenvolvimento econômico do país60. Em nome da correção desse problema, a solução apresentada é a conhecida modernização do sistema de previdência. É nestes termos que a Exposição de Motivos é inaugurada:
No Programa de Governo apresentado por Vossa Excelência por ocasião das Eleições Presidenciais de 2002, a modernização e reforma do sistema previdenciário brasileiro desfrutam de posição de destaque como um dos instrumentos de um novo modelo de desenvolvimento, que englobe crescimento, emprego e eqüidade social. Há, conforme o documento citado, a necessidade de desenhar uma solução estrutural para a questão previdenciária, que garanta a proteção social não apenas hoje, mas também para as próximas gerações. (Brasil, 2003: 1)
Partindo dessa perspectiva básica, identifica-se como principal objetivo da reforma a correção dos desequilíbrios dos Regimes Próprios não eliminadas pela reforma FHC. Os termos exatos são estes:
É sabido que a Emenda Constitucional no 20, de 15 de dezembro de 1998, modificou diversos princípios da administração previdenciária do setor público, em especial o caráter contributivo e o equilíbrio financeiro-atuarial. Não obstante, dada a abrangência incompleta e parcial da EC no 20, persistem hoje regras bastante diferenciadas entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes próprios de Previdência Social dos servidores, com
desequilíbrios nas dimensões da eqüidade e sustentabilidade de longo prazo. [...] Trata-se
de avançar no sentido da convergência de regras entre os regimes de previdência atualmente existentes, aplicando-se aos servidores públicos, no que for possível, requisitos e critérios mais próximos dos exigidos para os trabalhadores do setor privado. Com este
vetor, busca-se tornar a Previdência Social mais equânime, socialmente mais justa e viável financeira e atuarialmente para o longo prazo. (Brasil, 2003: 1; grifo nosso)
Nestes termos, seriam as distorções das regras dos benefícios que levariam a um elevado déficit dos RPPS. Sobre isso, o argumento central é que a regra de cálculo das aposentadorias e pensões não guardaria relação com o passado contributivo dos servidores, por ser realizado com base
58
Em linhas gerais, vários autores compartilham desse entendimento. Entre eles, destacamos Marques & Mendes (2003); Granemann (2003a); Granemann & Saldanha (2003b); Coggiola (2003a; 2003b); Carvalho Neto (2003) e Mota (2004). 59 Registramos que várias outras publicações do MPS (2003a, 2003b, 2003c, 2003d, 2003e, 2003f) seguem os argumentos contidos neste documento.
60
Como dissemos anteriormente no primeiro capítulo, o que distingue o diagnóstico neoliberal não é a constatação que mudanças recentes na sociedade capitalista têm causado problemas para o financiamento da previdência social. Na verdade, conforme apontam Marques (1997) e Soares (2003a), a questão é que os problemas dos sistemas previdenciários recorrem da própria crise do sistema capitalista, em particular, da incapacidade da recuperação das taxas estáveis de crescimento econômico e da geração de empregos aos níveis da chamada era de ouro do capitalismo. Assim, a questão é que o diagnóstico neoliberal, em particular, o do Banco Mundial, aponta que a crise do sistema previdenciário é um dos principais problemas para o desenvolvimento econômico. Na verdade, parece-nos que a relação é inversa a essa.
na última remuneração (Brasil, 2003: 1-4). Questionava-se também, além desse critério da integralidade dos benefícios, a não efetivação do teto de contribuição e benefício, a paridade dos reajustes dos benefícios com os servidores ativos, a ausência de contribuição dos inativos, a manutenção de aposentadorias concedidas com idades precoces, além da não implementação do teto da remuneração, proventos e pensões dos servidores públicos (Brasil, 2003). Cabe lembrar, que esses questionamentos em relação às regras do RPPS, pelo seu caráter injusto e gerador de desequilíbrio atuarial-financeiro, não são novos, mas remontam às derrotas do governo FHC no campo previdenciário61.
Assim, o objetivo anunciado da reforma era alterar essas regras para reduzir o elevado déficit da previdência dos servidores, de modo a diminuir as disparidades com o RGPS e estimular o desenvolvimento econômico, seja pelo descomprometimento de recursos e sua utilização em outras áreas sociais prioritárias, seja pelo aumento da poupança e do investimento advindo da regulamentação dos fundos de pensão.
Para expressar o diagnóstico de que as atuais “[...] regras colaboram para o grave desequilíbrio financeiro e atuarial existente entre as receitas e as despesas previdenciárias no serviço público nas três esferas de governo” (Brasil, 2003: 4), o governo e a mídia reproduziram incansavelmente a seguinte Tabela:
61
Tabela 2.9
O Déficit divulgado pelo governo:
Receita, Despesa e Necessidade de Financiamento do RGPS e RPSP(em R$ bilhões e proporção do PIB – 2001 e 2002, com contrib. patronal de 2/1)
R$ bi % PIB R$ bi % PIB R$ bi % PIB I - REG IM E G ERAL - INSS (12,8) (1,1) (17,0) (1,3) (23,8) (1,5) Contribuições ( Arrec. Líquida ) 62,5 5,3 71,0 5,5 81,6 5,1 Benefícios Previdenciários 75,3 6,4 88,0 6,8 105,4 6,6 II - PREVIDÊNCIA DOS SERVID. PÚBLICO S (37,0) (3,1) (39,8) (3,1) (41,0) (2,6)
Contribuições 19,4 1,6 21,8 1,7 23,0 1,4
Despesa c/ Inativos e Pensionistas 56,4 4,8 61,6 4,7 64,0 4,0 União (21,1) (1,8) (22,9) (1,8) (23,0) (1,4)
Contribuições 7,0 0,6 9,4 0,7 10,7 0,7
Despesa c/ Inativos e Pensionistas 28,1 2,4 32,3 2,5 33,6 2,1 Estados (13,7) (1,2) (14,5) (1,1) (15,4) (1,0)
Contribuições 11,0 0,9 11,0 0,8 11,0 0,7
Despesa c/ Inativos e Pensionistas 24,6 2,1 25,5 2,0 26,4 1,7 M unicípios (2,3) (0,2) (2,4) (0,2) (2,5) (0,2)
Contribuições 1,4 0,1 1,4 0,1 1,4 0,1
Despesa c/ Inativos e Pensionistas 3,7 0,3 3,8 0,3 3,9 0,2 T OT AL (49,8) (4,2) (56,8) (4,4) (64,8) (4,1)
2002 2003*
2001
Fonte: Brasil (2003: 4)
Assim, esses números foram repetidos ad nauseam para tentar mostrar que as regras atuais da previdência dos servidores estariam levando a um déficit insustentável e injusto que deveria ser reduzido. Em particular, o déficit agregado dos RPPS em 2002 de R$ 39,8 bilhões foi comparado e repetido a exaustão. Os termos reproduzidos eram estes:
[...] a necessidade de financiamento, em 2002, dos regimes de previdência dos servidores públicos nas três esferas de governo situou-se na faixa de 39,1 bilhões de reais, beneficiando pouco mais de 2,5 milhões de servidores públicos. No mesmo ano, toda a dotação destinada ao Ministério da Saúde foi de 28,5 bilhões de reais; a dotação do Ministério do Trabalho e Emprego no Orçamento de 2002 foi de 14,1 bilhões de reais; bem como a do Ministério da Educação no orçamento de 2002 foi de 17,4 bilhões de reais. (Brasil, 2003: 6)
Mudar as regras dos benefícios do RPPS, para diminuir esse déficit, esse era o ponto de partida para justificar a reforma. Assim, partindo desses dados, o governo argumentava que as disparidades das regras de concessões de benefícios existentes entre os dois regimes eram, além de insustentáveis, injustas, já que, além de ser menor (R$ 17 bilhões), o déficit do RGPS estava controlado e exercia uma grande função social e econômica62.
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Essa perspectiva baseia-se no entendimento de que “o Regime Geral de Previdência Social – RGPS, que atende aos
trabalhadores da iniciativa privada, está consolidado como um dos principais mecanismos de proteção social do Estado brasileiro. Se nos últimos anos o sistema passou a apresentar resultados financeiros negativos, com evidentes conseqüências ao cenário fiscal, por outro lado não há dúvidas de que o papel social que desempenha em termos de redução da pobreza, melhoria na distribuição de renda e fomento ao desenvolvimento econômico, especialmente na zona rural e nas pequenas localidades urbanas, é fundamental para a estabilidade do País. Ademais, [...] as projeções para os
Assim, além de uma questão de ajuste das contas públicas, a reforma da previdência dos servidores públicos era uma questão de justiça social. Para retratar o argumento da injustiça representada pelos gastos do governo com a previdência dos servidores, o quadro a seguir também é emblemático63:
Quadro 2.2
A previdência atual pelo diagnóstico do governo Setor público (União, Estados e municípios)
Setor privado (INSS) Quantos são os aposentados e pensionistas? 3,2 milhões 17,5 milhões
Quanto custou a Previdência em 2002? R$ 61 bilhões R$ 88 bilhões Os trabalhadores e empregadores contribuíram
com quanto?
R$ 22 bilhões (36% do total)
R$ 71 bilhões (81% do total) Quanto o Poder Público gastou para
complementar o pagamento?
R$ 39 bilhões (64% do total)
R$17 bilhões (19% do total) Qual o gasto médio mensal do governo por
trabalhador?
R$ 938 R$ 69
Qual a média dos benefícios? R$ 2.272 (civis do Exec. Federal), R$ 7.900,00 (Legislativo Federal), R$ 12.751,00 (Ministério Público Federal)
R$ 374,89
Com quanto os empregadores contribuem? R$ 2 para cada R$ 1 dado pelos servidores
22%, em média, sobre a folha de pagamento
Fonte: MPS (2003d).
Sobre os dados dessa tabela, os defensores da reforma sempre repetiam:
No ano passado, a previdência social pagou R$ 88 bilhões a 19 milhões de beneficiários do INSS e arrecadou R$ 71 bilhões das contribuições de empresas e trabalhadores da iniciativa privada. No serviço público, foram pagos R$ 61 bilhões a 3,2 milhões de servidores inativos e pensionistas e arrecadou R$ 22 bilhões. Assim, o governo complementou a diferença de R$ 39 bilhões para o serviço público e de R$ 17 bilhões para a iniciativa privada. (MPS, 2003e: 1)
É, a partir desses dados, num contexto de hegemonia neoliberal no Brasil, que o presidente Lula pôde proferir seu ataque aos servidores públicos:
“Se um cortador de cana tem que trabalhar até os 60 anos, porque um professor universitário pode se aposentar aos 48 anos? Por que alguém pode se aposentar ganhando17 mil por mês enquanto tem 40 milhões de pessoas que não conseguem nem um emprego?” “O PT não briga mais pelos trabalhadores que ganham R$ 500,00, R$ 600,00 e menos (de aposentadoria). O partido está muito intelectualizado e influenciado pelos setores mais abastados da classe média. Está se esquecendo da “peãozada”. (Carvalho Neto, 2003)
próximos anos indicam que a trajetória da necessidade de financiamento do RGPS em relação ao Produto Interno Bruto – PIB estará controlada, resultado das modificações legais efetuadas até o momento.” (MPS, 2003a: 1).
63
Na verdade, os problemas da formação desses dados e das comparações são inúmeros. Na próxima seção, destacaremos os principais.
Complementando as justificativas principais do governo para a aprovação da PEC-40, a Exposição de Motivos, no que foi acompanhado pelos outros documentos do governo, apresentava ainda que o intuito da reforma era o estímulo ao desenvolvimento econômico com inclusão social. Argumentava-se que o financiamento do déficit da previdência dos servidores retirava recursos que poderiam ser utilizados com outros gastos sociais64:
Tal situação compromete o espaço fiscal para o financiamento de um amplo conjunto de políticas públicas tendentes a orientar o País no sentido de um ambiente que permita construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos. [...] À medida que se destinam cada vez mais recursos para o sistema de previdência dos servidores públicos, dada a premente carência de recursos públicos em áreas vitais para o país, seguramente outras áreas, não menos importantes, ficam a descoberto. Daí a necessidade de se adequar as atuais regras de acesso a benefícios dos servidores, de forma a se alcançar uma situação de maior justiça social. Trata-se, mais do que de uma questão de sustentabilidade econômica de longo prazo, principalmente de garantir também que os recursos públicos possam ser apropriados por políticas voltadas aos mais diversos segmentos da sociedade e que eles não apenas sejam absorvidos pelo financiamento do desequilíbrio gerado por regras atuarialmente inviáveis e ineqüitativas. (Brasil, 2003: 5-6)
Por fim, destacamos ainda que esse diagnóstico segue de maneira irrestrita as recomendações específicas do Banco Mundial para o Brasil65. No sentido da convergência, a posição do Banco Mundial (2001b) é inconfundível, os desajustes dos RPPS deveriam ser enfrentados prioritariamente, por razões similares às apresentadas pelo atual governo:
Todas as apurações deste relatório apontam numa direção - não há recurso além de reduzir rapidamente o subsídio para as pensões dos funcionários públicos cuja magnitude deverá dobrar por volta de 2005, mesmo depois de ser imputada uma generosa contribuição de 20% da folha salarial pelo governo, como empregador:
- Razões fiscais – os déficits fiscais do RJU são superiores ao dobro dos déficits do RGPS e isso não irá mudar pelos próximos dez anos se não houver reformas. Com a última reforma da fórmula de benefícios do RGPS, os déficits do RJU continuarão maiores do que o déficit
do RGPS.
- Razões de equidade – o “subsídio” do Governo Federal para o RGPS por beneficiário é menos de 5% do subsídio para os aposentados do RJU. Sem a reforma, esta percentagem subirá para 15% até 2025, mas o déficit absoluto do subsídio quintuplica para R$80 000 e,
com as últimas reformas do RGPS, essa diferença aumentará substancialmente.
- Razões de eficiência -- Embora os altos impostos sobre a folha de pagamento que financiam os benefícios do RGPS criem distorções no mercado de mão-de-obra, os altos
impostos gerais requeridos para custear os déficits ainda maiores do RJU podem causar tantas distorções quanto os do INSS.
64 Neste sentido, entendemos que a defesa da previdência privada, ou dos fundos de pensão, como instrumento de “[...]
formação de poupança de longo prazo capaz de gerar riquezas e postos de trabalho” (Brasil, 2003: 12) não foi o
argumento central do governo para justificar a reforma. Contudo, veremos que apesar do argumento da insustentabilidade do déficit e da injustiça social terem sido mais enfatizados, a regulamentação dos fundos de pensão para os servidores foi a medida mais importante trazida pela reforma.
65
Além dessa convergência, a reforma também segue em grande medida o diagnóstico apontado por autores brasileiros que explicitamente adotam a concepção de seguro social. Entre eles, destacamos os trabalhos de Giambiagi et al. (2004), Velloso (2003, 2004) e Lopes (2004). Em particular, Giambiagi et al. (2004) destaca que após a reforma Lula, em que parte dos problemas dos RPPS foram resolvidos, as mudanças devem novamente se voltar ao RGPS.
- Razões de poupança – Embora a justificação baseada no desenvolvimento da poupança e do mercado de capitais não tenha sido geralmente provada, as condições no Brasil indicam que melhor equilíbrio fiscal e atuarial nas pensões do primeiro pilar—especialmente do RJU- criarão o espaço fiscal necessário para promover o crescimento sustentável do terceiro pilar, financiado. (Banco Mundial, 2001b: 21-22; grifo dos autores)
Sendo assim, notamos que até mesmo as justificativas são praticamente as mesmas, a única diferença é que o governo Lula priorizou o argumento da justiça social. Conforme pode ser visto no quadro síntese a seguir, convergindo no diagnóstico, não é surpresa que a reforma tenha seguido as principais recomendações do relatório citado. Para ver isto, basta uma breve atenção nas informações que seguem:
Quadro 2.3
Fonte: Banco Mundial (2003b: 34-35)
Obs: Conforme veremos à frente, apenas os pontos 12, 13 e 14 que tratavam sobre as aposentadorias especiais, não foi assunto tratado na reforma.
Conforme veremos na seção apropriada, estas recomendações do Banco Mundial (2001b) estiveram claramente contidas nas alterações trazidas pela PEC 40. Com isso, entendemos que a justificativa oficial da reforma, seguindo as recomendações neoliberais de unificação das regras dos regimes dos servidores públicos e trabalhadores das empresas privadas66, pautou-se de maneira prioritária pela necessidade do ajuste fiscal (diante do entendimento que o déficit é insustentável) objetivando realizar justiça social (equiparação das regras entre os regimes e aumento dos gastos em outras políticas sociais)67. De maneira complementar, argumentava-se ainda que a reforma estimularia o desenvolvimento econômico (seja pela redução na necessidade de financiamento estatal, seja pelo estímulo à formação de poupança de longo prazo)68. Contudo, à frente, veremos que esse diagnóstico neoliberal deve ser problematizado.