As considerações anteriores sobre pluralismo e Poliarquia somadas ao conjunto de questões que evolve a discussão sobre a igualdade política, permitem salientar o quanto os fundamentos e as propostas da teoria da democracia poliárquica traduzem os dilemas anunciados nas promessas não cumpridas da democracia, sintetizadas por Norberto Bobbio (2009) e apresentadas no item 1.4. Todos eles se referem a temas presentes nos critérios normativos do processo democrático e nas instituições da Poliarquia. Como ilustração tais questões podem ser resumidas pelos seguintes desafios: a) a soberania popular deixa de ser expressão da vontade da maioria a partir da participação direta e passa a ser considerada a soberania de múltiplas minorias; b) a persistência da concentração de poder em determinadas elites; c) a necessidade de ampliar os espaços em que as decisões são tomadas democraticamente para viabilizar um maior controle pelos cidadãos das ações do governo; d) a necessidade de maior transparência no exercício do poder; e) a importância de educar para a cidadania por meio da prática democrática; f) e por fim, os dilemas da representação política e a necessidade de assegurar os controles democráticos. Tais desafios devem ser compreendidos
como fenômenos inter-relacionados que restringem as possibilidades de êxito da democracia real. Isso implica reconhecer que o enfretamento desses problemas depende da compreensão da relação entre representação e participação como um eixo fundamental da democracia contemporânea.
No que se refere à representação, que está estreitamente relacionada com todos os problemas mencionados acima, deve-se destacar o seu caráter inevitável na democracia contemporânea, mesmo admitindo todas as conseqüências negativas e a tendência de ampliação da distância entre representantes e representados. Robert Dahl, quando defende o caráter essencial da representação para viabilizar o processo político democrático, reconhece a representação como um meio, como um mecanismo essencial para tornar a democracia realizável no mundo contemporâneo e não como um fim que se justifica independentemente da ideia de democracia. Reafirma o seu caráter incontornável em função da escala e da complexidade social.
No que se refere à participação, além de ser um dos critérios definidores de um processo democrático, em termos da ação política é um mecanismo essencial para mitigar os efeitos negativos dos desafios relembrados acima, como, por exemplo, a necessidade de mais transparência e a importância do aumento do controle dos cidadãos sobre as ações governamentais. Para tanto, a perspectiva dahlsiana recomenda a ampliação da participação, em processos decisórios nos níveis subnacionais, como uma medida indispensável para vitalidade do processo democrático. Esse aspecto é condizente com o fato de Dahl alimentar a expectativa de que o regime democrático fique menos elitista e mais inclusivo.
Essa possibilidade, que faria parte do desafio atual da Poliarquia, fica bastante evidente na síntese do processo de desenvolvimento dessa forma de democracia. Segundo Dahl, a Poliarquia teve até agora dois grandes momentos: o primeiro, a Poliarquia I, correspondeu à etapa em que foram criadas instituições para ajustar a democracia ao Estado nacional. Nessa fase as decisões passaram a ser tomadas por representantes eleitos e certas tarefas administrativas mais restritas, assim como antes, foram delegadas aos funcionários. O segundo momento, a Poliarquia II, foi uma resposta à complexificação da sociedade moderna e pluralista, marcada pela diversificação das políticas públicas e, mais recentemente, pela internacionalização da sociedade. Esta etapa exigiu a adição de mais instituições para adaptar a democracia à necessidade de utilizar o conhecimento de especialistas na elaboração das políticas (Dahl, 1992, p. 403-404).
Na Poliarquia II, apesar de o processo democrático se realizar por meio de representantes e não de forma direta, a meta de viabilizar o “governo do povo” estaria sendo
cumprida por meio do processo de aproximações sucessivas. Tal processo se inicia com a realização de eleições, por meio das quais, os cidadãos definem os objetivos gerais das políticas públicas e alguns parâmetros gerais sobre os meios aceitáveis de realizá-las. Na seqüência, dentro dos limites dos objetivos e meios definidos, os representantes eleitos estabelecem as leis e as medidas oficiais. A partir de tais definições os órgãos executivos e administrativos delimitam ainda mais tais medidas. Dessa forma, o processo de aproximações
sucessivas segue seu curso até chegar aos funcionários responsáveis pela execução de cada
uma das atividades necessárias para cumprir as ações previamente definidas. Segundo Dahl, independente do nível de sucesso obtido por essa forma de viabilizar o governo do povo, o elo mais frágil dessa cadeia de aproximações sucessivas é composto pelos cidadãos. Essa dificuldade seria agravada pelo acúmulo de poder das elites das políticas públicas, pois, se o processo democrático não ficar firmemente ancorado no julgamento dos cidadãos, o sistema democrático pode ficar cada vez mais submetido à vontade dos especialistas gerando certo tipo de tutelagem por parte da tecnocracia (Dahl, 1992, p. 404-407).
Esse problema estaria se agravando, na atualidade, devido à nova mudança de escala decorrente do crescente número de decisões políticas que são tomadas no âmbito internacional. Por isso, o controle sobre questões importantes pode ser transferido para organizações que não são elas mesmas controláveis, de uma maneira prática, pelo demos e pelos seus representantes no legislativo e no executivo. Sendo um fato, essa transferência de controle, se não puder ser fiscalizada pelos cidadãos, passa a ser mais do que uma delegação indireta de poder pelo demos, através das designações realizadas, por exemplo, pelo parlamento a uma agência burocrática do governo e pode virar uma alienação de autoridade. Evitar o agravamento desse problema seria o grande desafio da atualidade. Por isso, uma terceira etapa, a Poliarquia III, estaria em fase de construção e seria o resultado da redução do espaço que separa os cidadãos das elites das políticas públicas e dos representantes (Dahl, 1992, p. 405-408).
O enfrentamento desse desafio dependeria da ampliação do volume de informações disponíveis para os cidadãos e da participação política. Esse aspecto é bastante evidente nos elementos que, segundo Dahl, fariam parte da solução desses problemas e que seriam facilitados pelo avanço nas formas de comunicação. As sugestões são as seguintes: a) garantir aos cidadãos acesso fácil às informações sobre o programa de ação política e assegurar que tais informações sejam de qualidade e adequadas em sua forma e seu nível; b) permitir que os cidadãos possam escolher os temas que serão informados pelos representantes; c) participar significativamente dos debates políticos. Esses elementos
deveriam ser pensados de forma complementar porque não bastaria facilitar a participação, mais do que isso, seria necessário que os cidadãos tivessem uma compreensão adequada dos temas em discussão para que a sua possibilidade de escolha ou votação possa realmente proteger e refletir seus interesses. (Dahl, 1992, p. 406, 407). A ampliação de informação e de espaços para participar poderia tornar o processo de aproximações sucessivas mais eficiente.
Sob esse prisma os problemas técnicos, associados às diversas formas de comunicação, seriam relativamente simples de serem enfrentados, mas evitar que tais informações sejam produzidas com a intenção de manipular a opinião pública continuaria sendo difícil. Além disso, Dahl ressalta que o aperfeiçoamento do processo de aproximações sucessivas não dependeria da adesão de todos os cidadãos ou de que todos estejam bem informados sobre todos os assuntos fundamentais, mesmo porque essa seria uma tarefa impossível. A sua proposta é condizente com a noção de “público atento”. Dessa forma, a necessidade de tomar decisões em grande escala não precisaria redundar em sentimento de impotência desde que os cidadãos pudessem ter condições de exercer um controle significativo sobre decisões políticas que atingem diretamente suas vidas e que são tomadas pelo poder público local como, por exemplo, a definição de políticas públicas nas áreas de educação, saúde pública e desenvolvimento urbano (Dahl, 1992, p. 385).
Como uma das formas possíveis de ampliar a participação política, de gerar um público atento e aumentar o nível de esclarecimento dos cidadãos – competência cívica –, possibilitando um maior controle sobre as decisões políticas que são decisivas para a vida cotidiana, Dahl sugere a construção de arranjos institucionais com o objetivo de ofertar a algumas centenas de cidadãos, que queiram participar, as condições necessárias para debaterem e interferirem na elaboração de políticas públicas. Com base nisso formulou a noção de minipopulus:
Suponhamos que um país democrático avançado criasse um minipopulus com aproximadamente mil cidadãos, escolhidos aleatoriamente no total de cidadãos, cuja tarefa consistiria em deliberar, talvez durante um ano, sobre uma questão em particular e em seguida tornar público seu veredito (...) Um dos minipopulus poderia resolver o temário ou programa de ação, enquanto que outro se dedicaria a estudar um problema fundamental (Dahl, 1992, p. 408)17.
17 Supongamos que un país democrático avanzado crease un minipopulus de alrededor de mil ciudadanos
escogidos al azar en el demos total, cuya tarea consistiría en deliberar, tal vez durante un año, sobre una cuestión en particular y luego dar a conocer su veredicto. (...) Uno de los minipopulus podría resolver el temario o programa de acción, en tanto que outro se aplicaría a estudiar un problema fundamental.
Segundo Dahl, a autoridade conferida a arranjos institucionais similares ao
minipopulus para influenciar políticas públicas deriva da legitimidade da própria democracia.
Ou seja, trata-se de um arranjo balizado pelas regras democráticas, voltado para o aperfeiçoamento dos controles democráticos e respaldado pelos representantes eleitos (Dahl, 1992, p. 408). O autor deixa claro que o minipopulus não é um substituto das instituições políticas da democracia mas, por exemplo, poderia ser um complemento do poder legislativo.
Independente do enquadramento a ser dado a esse formato institucional, fica evidente que a ampliação das possibilidades de participação política dos cidadãos, além de ser fundamental para aperfeiçoar a democracia na atualidade, é uma necessidade do processo democrático em função da interdependência presente no eixo participação-representação. Portanto, os desafios colocados pela ampliação da dimensão dos regimes democráticos implicam, como condição de legitimidade, a expansão, principalmente nos níveis subnacionais de governo e nas diversas organizações que se pretendem democráticas, dos espaços de participação e tomada de decisão pelos cidadãos. Mesmo que se saiba de antemão que esses processos continuarão envolvendo imensas dificuldades, nesses níveis os resultados podem ser mais promissores e gerar esclarecimentos fundamentais para a defesa da democracia como um valor. Na perspectiva da democracia poliárquica essa expansão da participação política e da competência cívica contribui para o aperfeiçoamento das instituições políticas e, consequentemente, favorece a vitalidade do processo democrático, pois as instituições democráticas fortalecidas é que podem exercer controle sobre os agentes transnacionais, bem como, contribuir para reduzir a distância entre os cidadãos e seus representantes.
A peculiaridade dessa abordagem democrática reside na compreensão da interdependência entre participação e representação como um elemento intrínseco à teoria democrática contemporânea e, por decorrência, como uma relação que deve ser assegurada, sempre e da melhor forma possível, pelas instituições políticas. Essa relação, sendo percebida como um continuum inerente ao processo decisório democrático, permite demonstrar o quanto a preponderância de uma desses componentes em detrimento do outro afeta os critérios normativos e restringe a qualidade de um processo democrático. Portanto, a aplicabilidade da democracia poliárquica não se limita à verificação da presença ou não das sete instituições mencionadas acima em um determinado país. Entre as diversas possibilidades oferecidas por essa ferramenta analítica, está a possibilidade de verificar a relação entre representação e participação em um arranjo institucional voltado para temáticas específicas e definição de
políticas, bem como, a oportunidade de evidenciar o quanto os critérios do processo democrático foram contemplados na definição das regras de um dado processo decisório.
Por fim, são essas características que serão mobilizadas para dialogar com as vertentes teóricas que serão apresentadas no próximo capítulo e para analisar as experiências participativas que constituem o elemento empírico desta tese.
2 AS DIVERSAS INTERPRETAÇÕES DA RELAÇÃO ENTRE DEMOCRACIA E