D. Transmission coefficient
2. Modeling
SUBSISTEMA DA AGENDA MARROM SUBSISTEMA DA AGENDA VERDE MUDANÇAS CLIMÁTICAS E OUTROS TEMAS TRANSDISCIPLINARES
silvestre, bem como, conforme constatado na pesquisa anterior da autora, na mente de atores técnicos e políticos (ARAÚJO, 2007, p. 159-160).
No plano organizacional, a agenda verde teve o primeiro órgão federal estabelecido em 1921, o Serviço Florestal do Brasil, vinculado ao Ministério da Agricultura. Em 1967, foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), ligado à mesma pasta. Com foco direcionado ao controle da poluição e, em parte, também abarcando a agenda verde, surgiu em 1973 a Secretaria de Meio Ambiente (Sema), subordinada ao Ministério do Interior. Em 1989, foram extintos tanto o IBDF quanto a Sema, que tiveram suas atribuições transferidas para o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), que ainda agregou as tarefas da Superintendência do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) e da Superintendência do Desenvolvimento da Borracha (Sudhevea).
O Ibama parece ter mantido em seu corpo duas lógicas distintas: centralização das atividades de gestão e controle florestal, reguladas pelo Código Florestal e herdadas do IBDF, assim como das ações voltadas à proteção da fauna silvestre61, e atuação apenas supletiva nas atividades de controle da poluição e outras formas de degradação ambiental, disciplinadas pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente e herdadas da Sema (VIANA; ARAÚJO, 2011, p. 143). Talvez esteja nessa falta de integração uma das razões para a criação, em 2007, do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), que recebeu a incumbência de gerir as unidades de conservação (UCs) federais, eliminando as atribuições do Ibama nesse assunto.
Estendendo o raciocínio para a agenda azul, que não será abordada na pesquisa a não ser em sua conexão com o controle da poluição, a institucionalização de um sistema administrativo próprio com a Lei dos Recursos Hídricos62, e a criação da Agência Nacional de Águas (ANA) em 2000, podem espelhar indícios da existência de um subsistema de políticas públicas específico.
Esse tipo de especialização organizacional ocorre também no âmbito estadual. Principalmente nas unidades federadas mais populosas, há entes públicos diferenciados para o controle da poluição e a gestão das florestas e demais formas de vegetação. É o caso da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (Cetesb) e do Instituto Florestal, vinculados à Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, bem como da Fundação Estadual do Meio Ambiente e do Instituto Estadual de Florestas, subordinados à Secretaria de Estado de
61 Ver os arts. 1º e 25 da Lei nº 5.197/1967. 62 Lei nº 9.433/1997.
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável em Minas Gerais, entre vários exemplos possíveis.
Outro ponto a ser lembrado que a questão urbana, envolvendo habitação, saneamento e transportes urbanos, historicamente, sempre foi tratada de forma dissociada da proteção ambiental em termos de estrutura do governo federal. As exceções estão apenas no Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente – MDU (ago. 1986/mar. 1987) e no Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente – MHU (mar. 1987/set. 1988).
As subunidades governamentais especializadas constituem um dos indicativos para caracterização de subsistemas, segundo os autores do ACF (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 136; SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 192-193). Outro elemento nesse sentido está nas subunidades especializadas de grupos de interesse. Nesse sentido, podem ser lembradas principalmente organizações governamentais direcionadas especificamente à agenda verde, algumas delas analisadas na pesquisa precedente (ARAÚJO, 2007, p. 142-143). Na agenda marrom, também há especialização em algumas organizações, a exemplo do Compromisso Empresarial para a Reciclagem (Cempre).
A confirmação da possibilidade de tratamento das agendas verde e marrom como ligadas a subsistemas específicos, cabe salientar, impõe pesquisa empírica. A autora entende que o esforço nesse sentido traz contribuições muito mais relevantes se for estruturado segundo enfoque comparativo, do que se a opção fossem dois estudos de caso, um sobre a agenda verde e o outro sobre a agenda marrom.
A comparação entre os processos decisórios das agendas verde e marrom pode elucidar indagações importantes. As condições de conflito e cooperação são distintas nas duas agendas? De que maneira e quanto? Quais são os pontos em comum e as especificidades em termos de embeddedness? Como as diferenças entre as duas agendas influenciam as opções quanto a ferramentas de políticas públicas a serem adotadas? Os mesmos atores têm posicionamentos conflitantes nas duas agendas? Como as diferenças entre as duas agendas impactam o aprendizado político e as mudanças na base regulatória da política ambiental?
O ACF, especialmente em razão do pressuposto do conflito inserido, fornece um quadro conceitual particularmente apropriado para que se faça a comparação entre as duas agendas. Haverá similaridades e diferenciações entre elas quando se consideram os elementos
externos e internos que conformam o diagrama do modelo63. Quais são os efeitos das particularidades de cada agenda sobre o processo decisório e os outputs produzidos?
A pesquisa comparativa com adoção do ACF torna-se especialmente interessante em face de o modelo abordar a análise de estabilidade e mudança no longo prazo. Deve-se perceber que a comparação das duas agendas considerando as variáveis trabalhadas no ACF apresenta grande potencial em termos de evidenciar relações causais importantes quanto a mudanças institucionais na política ambiental no país, no que toca às dificuldades para que essas mudanças ocorram inclusive.
Há de ser mencionado que, mesmo no plano internacional, o único precedente encontrado de estudo comparativo com base no ACF no âmbito de um mesmo campo de políticas públicas foi o trabalho de Sewell (2005) sobre a política de mudanças climáticas64, que foca, entre outros pontos, o overlap entre os subsistemas nacionais e o subsistema internacional relativos ao tema. Na pesquisa aqui proposta, o desafio aumenta pelo fato de se trabalharem subsistemas nacionais cuja atenção temática é apenas parcialmente a mesma, mas que estão interligados em razão da preocupação mais ampla com a questão ambiental.
A inexistência de estudos similares põe em destaque as contribuições significativas que poderão ser geradas com a comparação das agendas verde e marrom no Brasil com fundamento no ACF.
Acredita-se terem sido apresentadas neste capítulo justificativas suficientes para o trabalho empírico que foi realizado. Está apresentado, na sequência, o quadro analítico da pesquisa, abrangendo o problema e sua delimitação, os objetivos, as hipóteses, os procedimentos metodológicos e os subtemas trabalhados.
63 Ver a Figura 2.
64 A tese de Sewell, defendida no Massachusetts Institute of Technology (MIT), foi recomendada à autora pelo
próprio Sabatier, em troca de mensagens ocorrida no curso da pesquisa anterior. Sabatier elogiou especialmente o código de análise documental aplicado por Sewell (2005, p. 221).
[...] a sociedade científica é um microcosmo da sociedade maior, e cada um, dentro da sociedade científica, tem suas próprias visões, tem suas paixões também, tem seus achismos.
Antônio Donato Nobre, pesquisador do Inpe, em reunião pública no Senado Federal no dia 4 abr. 2011.