modernos Desenvolvimentistas tradicionais
prioridade para a preservação dos recursos
naturais defesa de um Estado caracterizado mais por sua
atuação vigorosa do que por seus aspectos
democráticos prioridade para o conhecimento técnico- científico tendência ao entendimento de que as decisões governamentais devem estar centralizadas na União
ênfase nos instrumentos regulatórios
prioridade para as unidades de conservação
de proteção integral
foco na conciliação entre uso sustentável e
preservação ênfase nos processos
democráticos e participativos das decisões
estatais
valorização do saber tradicional e dos aspectos
culturais
defesa enfática dos direitos das populações
tradicionais defesa da atuação integrada dos diferentes
níveis de governo
valorização dos diferentes tipos de instrumentos de política ambiental valorização do equilíbrio entre unidades de conservação de proteção integral e unidades de conservação de uso sustentável preocupação elevada com as peculiaridades regionais
e locais.
foco no uso sustentável dos recursos naturais
defesa de um Estado mínimo
prioridade para o conhecimento técnico- científico (algumas vezes em conjunto com o saber tradicional e os aspectos
culturais)
defesa da descentralização ponderada das decisões
governamentais (a centralização na União é
necessária em algumas decisões importantes sobre
instrumentos econômicos) valorização enfática dos instrumentos econômicos
de política ambiental prioridade para as unidades
de conservação de uso sustentável
defesa da ampla participação do setor privado na solução dos
problemas ambientais
visão sobre os recursos naturais que tende ao
utilitarismo puro defesa de um Estado com
presença marcante (no fomento às iniciativas privadas voltadas ao crescimento econômico)
valorização dos aspectos culturais (ou, em certas manifestações extremadas,
desconsideração do conhecimento como valor)
defesa da descentralização para estados e municípios das decisões relacionadas à
política de biodiversidade e florestas (com a União concentrando decisões no
campo econômico) oposição aos instrumentos
de política ambiental e às unidades de conservação
Quadro 5 – Agenda verde e coalizões de defesa: principais crenças
Fonte: adaptado de Araújo (2007).
Cabe destacar que a divisão nessas quatro coalizões difere da encontrada no senso comum, que coloca, de um lado, os ambientalistas e, de outro, os representantes do setor produtivo. Além disso, reflete leitura mais ampla do que a divisão dos ambientalistas entre preservacionistas e socioambientalistas normalmente considerada quanto a divergências sobre
a conservação da biodiversidade, por ponderar a posição dos atores não apenas sobre a questão ambiental em senso estrito, mas também sobre o Estado e a democracia.
Mostrou-se nos resultados da pesquisa (ARAÚJO; CALMON, 2010, p. 13-14) que: os sistemas de crenças políticas dos atores que conformam o subsistema da política
nacional de biodiversidade e florestas têm efeito direto e significativo nos processos de pactuação e competição referentes às deliberações que ocorrem nesse campo de políticas públicas;
na dinâmica de mudança e estabilidade na política de biodiversidade e florestas, fatores externos, como as pressões da opinião pública pós Rio-92, ou as eleições presidenciais combinadas com a nomeação de titulares para as organizações estatais com visões distintas sobre a política ambiental, estão na base da explicação de alterações de vulto, mas o relacionamento entre os atores do subsistema tem impacto relevante nas decisões que reorientam as ações desenvolvidas nessa política, impacto que não se restringe a aspectos instrumentais;
as dificuldades para que o subsistema gere determinadas respostas importantes e concretize mudanças, bem como para que o aprendizado político ocorra, não raro, são grandes, configurando-se processos decisórios lentos e complexos, marcados por conflitos entre os diferentes sistemas de crenças políticas dos atores.
Ademais, foi verificado que o aprendizado político é fator de mudança que não pode ser subvalorizado. A existência de aprendizado relacionado à maior participação do setor privado na política ambiental foi confirmada. O exemplo mais evidente encontrado nesse sentido na pesquisa anterior está no conteúdo pactuado para a Lei de Gestão de Florestas Públicas58, voltada especialmente a disciplinar as concessões florestais. Acredita-se, contudo, que outros fatores merecem ser considerados nessa mudança, como o poder econômico e político do empresariado para impor as concessões florestais e, até mesmo, pressões internacionais. Mudanças de relevo na política e nas políticas públicas, em geral, requerem uma conjunção de fatores para sua ocorrência. Outros elementos podem importar, além das crenças destacadas pelo ACF, e se faz necessária atenção a eles.
Foram encontrados também indícios do aprendizado político referente à descentralização administrativa, a exemplo da decisão de transferência parcial das atribuições do Ibama para os órgãos ambientais estaduais e municipais quanto ao controle da supressão
de vegetação nativa. Na verdade, indícios de aprendizado pontual surgiram em diferentes momentos dos processos legislativos analisados, mesmo nos mais conflituosos. Avalia-se que, se a pesquisa anterior tivesse envolvido dados sobre aspectos instrumentais, mais suscetíveis a alterações, a constatação de aprendizado político teria apresentado maior vigor.
Em cada processo legislativo então considerado59, a interação entre esses atores e os agentes governamentais, e entre as coalizões de defesa, apresentou peculiaridades. Verificou- se, contudo, que se fazem necessários maiores esforços no sentido do rastreamento sistemático de processos. O ACF, sozinho, não parece suficiente para a compreensão dos processos legislativos. A ênfase do modelo nos sistemas de crenças políticas, se não houver cautela, leva à subvalorização de elementos do jogo político que não podem passar ignorados.
Deve-se mencionar que, apesar de as diferenças entre os sistemas de crenças serem aspecto sem dúvida essencial para a compreensão das mudanças efetivadas e dos impasses e dificuldades que se verificaram, a dinâmica dos subsistemas de políticas públicas inclui fatores institucionais e de relação organizacional que não necessariamente estarão refletidos nas crenças.
Há de se compreender que as redes de interação e de alianças entre os atores são bastante complexas. Há diversos tipos de inter-relação entre os atores, além, é claro, da possibilidade de, em certos momentos, serem formadas associações de curto prazo, não calcadas em crenças comuns, para obtenção de determinados objetivos políticos imediatos, como apontam Fenger e Klok (2001).
Entende-se que a análise da estrutura de relações que os principais atores que participam dos processos decisórios mantêm entre si, interna e externamente a cada coalizão identificada, constitui complemento necessário do ACF. Acredita-se que a análise mais minuciosa dessa estrutura de relações, incluindo fatores como aliança política, intercâmbio de informações, aporte de recursos financeiros e interdependência funcional, bem como de seus efeitos tanto nos sistemas de crenças políticas quanto no resultado dos processos decisórios, explicitado nas pesquisas da autora notadamente no conteúdo das leis aprovadas, tornará os achados do ACF mais consistentes, levando-os a ter maior potencial explicativo.
59 Na pesquisa sobre a política de biodiversidade e florestas, foram analisados cinco subtemas: Sistema Nacional
de Unidades de Conservação (Snuc); proteção do bioma Mata Atlântica; gestão das florestas públicas para a produção sustentável; acesso aos recursos genéticos e ao conhecimento tradicional associado; e Código Florestal e controle do desmatamento.
Cabe notar que, focando-se os processos de formulação de leis federais, não serão abordados os subsistemas de políticas públicas de forma abrangente, mas sim os seus integrantes que têm acesso aos debates no Congresso Nacional. No estudo realizado sobre a agenda verde, no grupo das organizações governamentais, participaram das audiências públicas trabalhadas atores individuais com posição bastante elevada no sistema decisório referente à política de biodiversidade e florestas. As organizações não governamentais ambientalistas com atuação mais visível em nível nacional, pelo menos se consideradas as notícias veiculadas pela mídia, também estiveram presentes. Quanto aos representantes do setor empresarial, verificou-se concentração no setor madeireiro e agrícola, decorrente do próprio tema em pauta.
Foi verificada na pesquisa anterior constância de participação de certas organizações não governamentais que pode indicar atuação especializada direcionada ao Congresso Nacional por parte de algumas dessas entidades, aspecto que necessitaria ter sido ponderado na análise dos resultados da pesquisa. Por outro lado, reconhece-se que há atores relevantes que, por diferentes motivos, podem ter sido sub-representados nas discussões sobre a agenda verde. Pelo que apontam alguns registros constantes em parte dos documentos referentes aos processos legislativos, provavelmente houve sub-representação especialmente de organizações não governamentais com orientação mais preservacionista. Deficiências potenciais em relação a documentos que expressassem as crenças de alguns grupos de atores foi situação enfrentada, também, por Sewell (2005, p. 221). Na medida do possível, esse tipo de problema deve ser receber o devido tratamento.
Por fim, como ocorre na maior parte dos trabalhos aplicando o ACF, restaram pouco explorados no estudo sobre a agenda verde os recursos e as estratégias das coalizões. Tem-se nessa e nas outras limitações expostas nesta seção desafios importantes.
3.4 A comparação das agendas verde e marrom
Entende-se que as agendas verde e marrom da Política Nacional do Meio Ambiente, em princípio, podem ser encaradas como conformando dois subsistemas distintos, que em parte se interpenetram. Avalia-se que os atores que atuam na Política Nacional do Meio Ambiente podem estar próximos da configuração apresentada na Figura 5, sem prejuízo de se tomar o conjunto como um subsistema abrangente.
Esse quadro condiz com a previsão dos autores do ACF (SABATIER; JENKINS- SMITH, 1999, p. 137) de que um subsistema pode estar inserto em outro mais amplo e que dois subsistemas podem ter sobreposição parcial, com determinados atores participando de ambos. Como comentado anteriormente, a interdependência entre subsistemas é um dos desafios que têm sido colocados para os estudos com a adoção do ACF (JONES; JENKINS- SMITH, 2009; WEIBLE; SABATIER; MC QUEEN, 2009, p. 134).
Figura 5 – Subsistemas na Política Nacional do Meio Ambiente
Fonte: elaboração da autora.
Desde já, podem ser trazidos elementos de cunho institucional e organizacional para reforçar a assunção da existência de dois subsistemas no que toca às agendas verde e marrom.
As ações governamentais direcionadas à proteção das florestas e demais formas de vegetação e da fauna estiveram, historicamente, centradas na União. Isso ocorreu, entre outros fatores, em virtude de as Constituições Federais pretéritas estabelecerem a legislação nesse campo como privativa da União. No controle da poluição, ao contrário, a atuação dos órgãos federais em regra tem-se caracterizado como supletiva, como previsto na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente60.
Após 1988 e, especialmente, após a descentralização das atribuições de controle florestal vindas com a Lei de Gestão das Florestas Públicas, em 2006, esse panorama foi modificado. As heranças históricas da centralização, contudo, ainda estão presentes em parte do quadro normativo da agenda verde, especialmente no que se refere à proteção da fauna
60 Ver o art. 11 da Lei nº 6.938/1981. Hoje, a supletividade é disciplinada pela Lei Complementar nº 140/2011.
SUBSISTEMA