5.1 Polynya model behaviour
5.1.2 Model behaviour and sensitivity
A partir de Oliveira e Santana (2010) é preciso considerar que entre outras dimensões a relação entre os entes federados se dá a partir dos programas do Governo Federal que afetam a educação dos Estados e municípios. Este processo confirma, entre outros, o estabelecimento do município enquanto esfera governamental. Nesse sentido, é interessante situar o período que se inicia com a aprovação da Constituição de 1988. O espírito que orientou boa parte dos debates travados na ocasião tomava como ponto de partida a crítica ao centralismo da
ditadura militar em matéria educacional, realçando-se a diversidade nacional e a autonomia dos entes federados.
Conforme mencionamos, embora a existência de toda uma mobilização para que houvesse a redução de desigualdades regionais por meio da viabilização de um Sistema Nacional de Educação, essa proposta não logrou êxito, nem na Constituição Federal de 1988 nem na Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1996. Então a solução encontrada pelos constituintes foi prever um regime de colaboração pressupondo a criação de três sistemas, ampliando, dos dois níveis existentes até então, o federal e o estadual, para três, acompanhando a transformação do município em ente federativo.
Os municípios passam a partir de então, a engrossar o Estado no sentido de ser um ente indispensável na condução das políticas públicas educacionais, uma vez que no processo de redemocratização passaram a ser fortalecidos à medida que recebem recursos financeiros diretamente do Governo Federal.
Regis (2009) aponta que devido ao processo de redemocratização a partir de 1988, pelo qual foi dada aos governadores autonomia fiscal e administrativa, desencadeou uma descentralização desenfreada, resultando na perda de controle do Governo Federal sobre a economia.
Vê-se então que a redemocratização resultou na perda de controle do Governo Federal sobre a economia. A forte descentralização sem freios e contrapesos significou efetivamente que o poder central era incapaz de controlar integralmente a economia nacional nos anos que se seguiram a transição democrática [...] a assembléia constituinte promoveu uma ampla descentralização política e fiscal nos governos subnacionais. Estados e municípios foram fortalecidos, e os últimos mais ainda, em termos de fundos que passaram a receber diretamente do Governo Federal (REGIS, 2009, p.6, grifo nosso).
Esta ampla descentralização promovida pela Assembleia Constituinte tornou o Brasil um dos países mais descentralizados, especialmente do ponto de vista fiscal: em 2000, quase 43% das receitas de impostos foram divididas entre Estados (25,9%) e municípios (16 9%).
De acordo com Regis (2009), analisamos ainda que além da descentralização fiscal, aconteceu também a descentralização política traduzida em uma redução da importância política dos governadores.
Desde 1988, foram criados mais de 1.200 novos municípios, em virtude da facilitação do processo de emancipação trazida pela nova Constituição de 1988.31Assim, a descentralização levou a grandes distorções financeiras, pois que a maioria desses municípios foi criada para atender a arranjos eleitorais. De fato, uma minoria é financeiramente autossuficiente; o resto sobrevive à base de transferências dos Estados e da União (REGIS, 2009, p.7).
Com a descentralização política que acompanhou o aumento das receitas municipais, o poder político dos governadores ficou reduzido, uma vez que os prefeitos passaram a depender menos deles. Então, as prefeituras passaram a ter mais proximidade com o palácio do Planalto do que com os Palácios de Governo respectivos.
Antes das reformas, os prefeitos contavam com os governadores para suas obras. Hoje os prefeitos não só obtêm mais verbas das transferências fiscais, mais também prestam serviços ao Governo Federal por meio de programas como o Fundef e o SUS (Sistema Único de Saúde) 32 (REGIS, 2009, p. 8, sic).
Neste sentido, a partir das políticas de fundos, como Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), e de programas, como o próprio PDE, observamos a existência de uma proposição de relação direta do Governo Federal com os municípios.
Desta forma, “as prefeituras passaram a ter uma relação muito mais próxima com o Palácio do Planalto do que com os respectivos palácios de governos” (REGIS, 2009, p. 8). Neste contexto, cresce a autonomia administrativa do município e, ao mesmo tempo, a influência político-partidária.
Deve-se observar que o Governo Federal se relaciona diferentemente com os mais de 5.500 municípios. Quando se trata de programas sociais descritos na Constituição, situação em que o Governo Federal transfere recursos para que os municípios realizem serviços específicos, a relação é impessoal, mas as transferências são automáticas: os prefeitos recebem verbas e realizam serviços. Essa relação muda quando se trata de transferências voluntárias reservadas no orçamento federal para obras municipais em nome do
31 A Emenda nº 15 à Constituição de 1988 modificou as exigências, aumentando os rigores para a criação de novos municípios, como a necessidade de estudo de viabilidade de Lei Complementar Federal.
32 Nesses programas, previstos pela Constituição, o Governo Federal transfere verbas aos municípios para que eles executem serviços nas áreas como educação e saúde (REGIS 2009).
governo federal33. Aí, preferências partidárias muitas vezes têm prioridade, sendo liberados mais facilmente recursos para prefeitos ligados a parlamentares que apóiam o Presidente. A lógica para isso é simples: os parlamentos fazem emendas orçamentárias para municípios nos quais eles têm apoio dos prefeitos, o que aumenta suas chances de reeleição e também as dos próprios prefeitos. Assim quando o Governo Federal precisa do apoio de congressistas na aprovação de seus projetos acena com a liberação de verbas do Orçamento da União destinadas aos municípios de seu interesse (REGIS 2009, p. 8).
Regis (2009) analisa a derrocada do poder político dos governadores em detrimento do crescimento da autonomia municipal, uma vez que os governadores não participam desse relacionamento entre o Executivo Federal e o Congresso Nacional.
Quando os prefeitos eram financeiramente mais dependentes dos então ricos governadores, estes tinham uma maior influência no resultado das eleições legislativas federais, pelo papel decisivo dos prefeitos no resultado dessas eleições.34Pode então o Presidente usar o Orçamento Federal como instrumento de governabilidade sem recorrer aos governadores (REGIS, p. 8).
Embora o fortalecimento político do município tenha aumentado o poder de barganha de determinados municípios, adquirido nessa dinâmica de apoio eleitoral prestado a deputados e senadores, tendo interferência na relação entre o Executivo Federal e o Congresso Nacional e assim, na consecução de políticas públicas direcionadas aos municípios, não podemos nos furtar a registrar que a partir da instituição do município, enquanto ente federativo e mais recentemente, de seu fortalecimento, é possível atualmente em termos de política pública educacional que o município dialogue diretamente com o Governo Federal, sem precisar de intermediação de algum deputado federal ou governador, uma vez que o Governo Federal por meio do Ministério da Educação lançou o PDE que utiliza de mecanismos como o PAR para parametrizar a relação existente entre os municípios com o Governo Federal.
33 Os prefeitos normalmente se beneficiam dessas transferências aos olhos dos eleitores menos avisados, que tendem a ver essas obras como providenciadas apenas pelos prefeitos. (REGIS 2009) 34 Os prefeitos tradicionalmente mobilizavam o eleitorado em seus municípios nas eleições para o congresso. Sem apoio dos prefeitos, os candidatos parlamentares tinham grandes dificuldades no acesso aos eleitores em municípios nos chamados “grotões”.
Neste sentido, para compreendermos melhor essa relação entre os municípios e as políticas públicas nacionais, especificamente o PDE, é que iremos na próxima sessão discutir a configuração desta política através da análise dos documentos oficiais, tais como: Constituição Federal de 1988; a LDB nº 9.394/96; Lei nº 10.172/2001 Plano Nacional de Educação (2001-2010); o Projeto de Lei nº 8.035, de 2010 (Novo PNE) ; Documento Final da CONAE (2010); o documento do MEC que explica a dinâmica do PDE: O Plano de Desenvolvimento da Educação: Razões, Princípios e Programas (2008); O Decreto nº 6.094/07 (Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação); Relatório Público do PAR (2008-2011) entre outros.
2 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO/PDE: POLÍTICA