A questão da hierarquia normativa no ordenamento jurídico pátrio é fundamental para que se possa discutir a elaboração de uma norma geral sobre eleições sindicais, com força normativa superior aos estatutos das entidades representativas, com convivência harmônica no sistema normativo, sem que fira o Princípio da Liberdade Sindical.
Importante, demarcar Bobbio ao ressaltar que os direitos fundamentais emergem proporcionalmente à ameaça à liberdade individual do homem pelo homem ou ainda quando se intensificou a necessidade de limitação do poder com o fito de proteção:
[...] a liberdade política e as liberdades sociais são efeito do nascimento, crescimento e amadurecimento dos trabalhadores assalariados, dos camponeses com pouca ou nenhuma terra, dos pobres que exigem dos poderes públicos não o reconhecimento da liberdade pessoal e das liberdades negativas, mas também a proteção do trabalho, contra o desemprego273, [...].
Quando se propõe a criação normativa específica sobre eleições sindicais, como marco de construção para a viabilização da inclusão de novos temas que sejam essenciais para a convivência harmônica entre as entidades representativas e seus trabalhadores representados, torna-se de extrema relevância destacar a posição hierárquica e a eficácia normativa decorrente.
A validade e a eficácia de normas elaboradas autonomamente, em construção consensual no âmbito das relações de trabalho é reconhecida historicamente pelo Poder Constituinte na República Federativa do Brasil, como destacado no art. 7º, XXVI, que reconhece como direito dos trabalhadores, em eficácia horizontal e vertical da Constituição, as convenções e acordos coletivos de trabalho.
A normatização ora proposta deve respeitar os direitos previstos na Constituição Federal, nos tratados internacionais referentes à matéria eleitoral específica, e não contrariam a legislação estatal, limitada pelas liberdades sindicais quanto às eleições.
Ressalte-se que os Acordos Coletivos de Trabalho (ACT) são elaborados após negociação entre sindicatos de trabalhadores e empresas, e as Convenções Coletivas de Trabalho (CCT) são instrumentos normativos firmados entre sindicatos de trabalhadores e sindicatos de empregadores. Ambos são instrumentos firmados sem a participação do Estado, regulam as relações de trabalho de forma imperativa e são seguidos pelo Poder Público.
Como destacado no art. 611 da CLT, Convenção Coletiva de Trabalho é o acordo de caráter normativo, pelo qual dois ou mais Sindicatos representativos de categorias econômicas e profissionais estipulam condições de trabalho aplicáveis, no âmbito das respectivas representações, às relações individuais de trabalho. No parágrafo primeiro dispõe-se que é facultado aos sindicatos representativos de categorias profissionais celebrar Acordos Coletivos com uma ou mais empresas da correspondente categoria econômica, que estipulem condições de trabalho, aplicáveis no âmbito da empresa ou das acordantes respectivas relações de trabalho.
A força normativa de tais instrumentos, formados autonomamente entre sindicatos dos trabalhadores e sindicatos dos empregadores é reconhecida de forma pacífica pelos representados e pelo Estado, como demarcado pelo Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal (STF), por unanimidade, nos autos do Recurso Extraordinário (RE)274 nº 590415, de Santa Catarina, que teve como relator o Ministro Roberto Barroso, julgado em 30/04/2015 e publicado no DJe-101, divulgado em 28/05/2015.
No caso, houve acordo para plano de dispensa incentivada com previsão de vantagens aos trabalhadores, bem como quitação de toda e qualquer parcela decorrente de relação de emprego, opcional aos empregados com validade de quitação ampla, o qual foi aprovado em acordo coletivo que contou com ampla participação dos empregados e sindicato respectivo. Destacou o STF que no âmbito do direito coletivo do trabalho não se verifica a mesma situação de assimetria de poder presente nas relações individuais de trabalho, bem como que a autonomia coletiva da vontade não se encontra sujeita aos mesmos limites que a autonomia individual.
Para o STF, em termos de reconhecimento da eficácia normativa do instrumento autônomo de Acordo Coletivo de Trabalho, a Constituição de 1988, em seu artigo 7º, XXVI, prestigiou a autonomia coletiva da vontade e a autocomposição dos conflitos trabalhistas, acompanhando a tendência mundial ao crescente reconhecimento dos mecanismos de
274 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 590415. Disponível em:
negociação coletiva, retratada na Convenção n. 98/1949 e na Convenção n. 154/1981 da OIT. Assim, o reconhecimento dos acordos e convenções coletivas permite que os trabalhadores contribuam para a formulação das normas que regerão a sua própria vida.
Contudo, esclareça-se que a norma proposta não se estabelecerá por meio de acordos ou convenções coletivas, mas por via própria em assembleia específica para tal fim, mas se utiliza neste ponto de argumentos envolvendo acordos e convenções para demarcar a legitimidade estatal e privada quanto à possibilidade de elaboração e eficácia de instrumentos autônomos que regulem as situações oriundas e decorrentes das relações laborais. Do mesmo modo, terá validade até que outra norma de mesma hierarquia, porventura, venha a lhe substituir ou regular totalmente seus termos.
Quanto à opção pela nomenclatura Constituição autônoma sobre eleições sindicais, como forma de facilitar o trabalho dos interpretes na aplicação normativa e na percepção da existência de um sistema autônomo, com hierarquia normativa que parte de uma norma fundamental sobre eleições, torna-se relevante destacar o posicionamento teórico de Kelsen:
Historicamente, a primeira Constituição foi estabelecida pela resolução de uma Assembléia; nasceu a primeira Constituição, historicamente pela via do Costume, é esse Costume, mais corretamente: são as pessoas, cuja conduta institui, historicamente, o Costume producente da primeira Constituição que são autorizadas pela norma fundamental. É na norma fundamental – da, historicamente, primeira Constituição – no mais profundo sentido, em que se baseia o ordenamento jurídico.275
A participação da legislação estatal é rechaçada e a criação de sistema normativo autônomo é aceita pelo Comitê de Liberdade Sindical, conforme o Verbete nº 373/2006, ao dispor que previsões, atendendo ao princípio de que as organizações de trabalhadores devem ter o direito de redigir suas próprias constituições e estatutos em plena liberdade, sendo considerada violação a imposição de adequação de tais diplomas autônomos à requisitos legais estatais que infrinjam o princípio da liberdade sindical, bem como obrigam a aprovação dos diplomas autônomos por autoridade competente com poderes discricionários de veto276.
Ademais, proposição como sistema normativo autônomo é pretender uma eficácia real aos interessados, com efetividade na pacificação dos conflitos relacionados à representatividade sindical interna. Trata-se de construção de proposta que vincule as entidades, legitimada por surgir do próprio movimento sindical, de cumprimento obrigatório.
275 KELSEN, Hans. Teoria Geral das Normas. Porto Alegre: Fabris, 1986. p. 327. 276 OIT, 2006, p. 83.
Algo descrito, identicamente, por Kelsen, “Dizer que uma norma que se refere à conduta de um indivíduo “vale” (é “vigente”), significa que ela é vinculativa, que o indivíduo se deve conduzir de modo prescrito pela norma”277.
Deste modo, a Constituição pode ser um documento (escrito) e originária do costume de indivíduos (consuetudinária). No presente texto propõe-se a elaboração de uma Carta Política, escrita, com a participação de entidades representativas de âmbito nacional (Centrais Sindicais e/ou Confederações de trabalhadores), de tendências naturalmente divergentes, para a elaboração de uma Constituição sobre Eleições Sindicais.
Tal Constituição deve funcionar como norma máxima, delimitadora de estrutura, funcionamento e direitos fundamentais dos representados nas eleições sindicais, norteando com regras e princípios os delineamentos melhor detalhados pelos estatutos das entidades sindicais.
Ademais, a elaboração por entidades representativas de âmbito nacional tem a finalidade de garantir o pluralismo na elaboração do documento, com consequente, legitimação pelas diversas tendências e pela maioria representada. Assim, a elaboração por entidades representativas de âmbito nacional (Centrais Sindicais e/ou Confederações de trabalhadores) não tem o condão de obrigar entidades de abrangência menor a se filiarem a qualquer entidade ou tendência, mas de, em abstrato, garantir que os atores sociais, no exercício da Liberdade Sindical, possam autorregular suas relações internas, em patamares essenciais, evitando-se a disseminação de conflitos gerada por lacunas normativas ou o vergaste das liberdades sindicais pela imposição de normas heterônomas advindas do Estado.
Tal proposta emerge da compreensão da inaplicabilidade dos dispositivos da CLT e do Código Eleitoral, da lacuna da Constituição Federal, com ampliação dos conflitos internos e mitigação da representação, pelo descrédito e pela existência de profundos desvios do Estado Democrático de Direito que levam à recorrente busca pelo Estado por parte dos próprios trabalhadores, concorrentes em eleições sindicais e representantes, contrariando os interesses naturais da representação laboral. Pior, demarcando um cenário em que o Poder Público navega por incompreensões e carência de normas legítimas a serem utilizadas na solução dos conflitos nos casos concretos, uma vez que se deparam com o Princípio da Liberdade Sindical que impede a intervenção e a interferência do Estado nas relações internas dos sindicatos e a existência de normas eleitorais que regem as eleições públicas e a CLT que
foi elaborada em contexto de profunda intervenção estatal, gerando um problema jurídico que se pretende reduzir com a criação de uma Constituição Eleitoral Sindical.
A via legislativa estatal para regular detalhadamente o funcionamento interno das organizações sindicais de trabalhadores e empregadores demarca graves riscos de ingerência pelas autoridades públicas, como demarca o Verbete nº 369/2006 da Recopilação do Comitê de Liberdade Sindical da OIT278. Para o Comitê, nos casos de adoção da legislação heterônoma estatal, quando considerada indispensável pelas autoridades, tais disposições devem limitar-se a estabelecer um marco geral, deixando para as organizações a maior autonomia possível para regerem seus funcionamentos e administrações.
Ademais, as restrições a tal princípio de liberdade de elaboração de normas próprias autonomamente, somente pode ocorrer com o único objetivo de garantir o funcionamento democrático das organizações e salvaguardar os interesses dos filiados. Em tais casos, recomenda o Comitê que deve haver previsão legislativa, conjuntamente, demarcando a existência de um recurso frente ao órgão judicial, imparcial e independente, objetivando evitar todo o ranço de ingerência excessiva ou arbitrária quanto ao livre funcionamento das organizações. Contudo, demarca o Verbete nº 376/2006 recopilado pela OIT279 que a existência de um recurso aos tribunais em matéria de aprovação de estatutos não é em si uma garantia suficiente, uma vez que tal possibilidade não modifica a natureza das faculdades concedias as autoridades administrativas, de modo que os juízes que conheçam do recurso estarão limitados a verificação da aplicação correta da legislação. Para tanto, os tribunais, em tais casos excepcionais, deveriam estar habilitados para examinar com profundidade o assunto e os motivos pelos quais foi tomada a decisão administrativa.
Compreensão que reforça a necessidade de criação de microssistema próprio, com ordenamento e interpretação específica para as eleições sindicais, como meio de garantir a liberdade sindical, afastar a ingerência do estado, otimizar o Estado Democrático de Direito e garantir o funcionamento democrático das organizações, salvaguardando os interesses dos filiados.
Para o Comitê, prescrições legislativas estatais demasiado detalhadas e estritas sobre a matéria podem frear na prática a criação e o desenvolvimento das organizações sindicais, conforme destacado pelo Verbete nº 370/2006 recopilado pela OIT280. Assim, para que as
278 OIT, 2006, p. 83. 279 Ibid., p. 84. 280 Ibid., p. 83.
organizações tenham direito a elaborar seus próprios estatutos e regulamentos com liberdade absoluta, a legislação nacional deve limitar-se a somente demarcar as condições formais que devem ser respeitadas pelos estatutos, os quais, junto com os regulamentos correspondentes, não necessitarão da aprovação prévia das autoridades públicas para entrar em vigor, como demarcado pelo Verbete nº 371/2006281.
Percebe-se, outrossim, a abrangência geralmente assumida por textos constitucionais na formação do Estado, mas adere-se ao modelo, como paradigma para a criação de instituto congênere, privado, para as eleições que, no futuro, pode ser ampliado, a consenso das entidades, conforme a efetividade que será adquirida no correr da História. Uma construção que intenta legitimidade, eficácia e efetividade partindo de uma edificação que percebe as diversas forças, tendências e incentiva a participação multifacetada, para tanto, considerando a forma de pluralismo, como demarcado por Bobbio:
[...] o pluralismo evoca, positivamente, um estado de coisas no qual não existe um poder monolítico e no qual, havendo muitos centros de poder bem distribuídos territorial e funcionalmente, o indivíduo tem a máxima possibilidade e participar na formação das deliberações que lhe dizem respeito.282
No caso, reprisa-se a relevância dos grupos sociais que se estabelecem entre os trabalhadores representados e a estrutura representativa sindical, em convivência com a representação patronal e o Estado, em contexto efervescente diante das oscilações do mercado no Sistema Capitalista, em constantes crises. Sendo necessária organização interna das entidades representativas dos trabalhadores para que se possa melhor desenvolver as lutas e negociações objetivando ampliar a dignidade humana dos obreiros nas relações de trabalho.
A Constituição Eleitoral Sindical funcionará como fonte do ordenamento jurídico autônomo sindical, o qual se encontra, na atualidade, apenas restrito aos estatutos autônomos e as normas heterônomas do Estado, em grande parte inaplicáveis. Assim, tal fonte autônoma terá hierarquia superior aos estatutos, com matérias próprias e muitas de repetição obrigatória nas normas internas das entidades, deixando a maioria das questões para os estatutos, mas disciplinando um quadro que garanta, ao máximo, balizamentos sindicais que garantam a efetividade da dignidade da pessoa humana no Estado Democrático de Direito.
Servirá, inclusive, de baliza para o Poder Público apreciar as questões disciplinadas nos litígios sobre questões eleitorais, com segurança de não ferir as liberdades sindicais.
281 OIT, 2006, p. 83.
Assim, coabitarão, no ordenamento jurídico brasileiro, as normas sindicais sobre eleições, que deverão ser observadas em harmonia com os estatutos e a Constituição Eleitoral Sindical, e as normas heterônomas garantidoras das liberdades sindicais, tais como a Constituição Federal e os Decretos ratificadores das Convenções da OIT sobre movimento sindical (desenvolvimento e atuação).
O alinhamento do sistema autônomo com o sistema estatal, que deve regular o mínimo possível, deve se dar com relação a existência de disposições que tenham por finalidade promover os princípios democráticos no seio das organizações sindicais, conforme demarcado pelo Verbete nº 378/2006 recopilado pela OIT283, que assevera ser uma das modalidades democráticas a serem certamente resguardas a votação secreta e direta.
No mesmo sentido, a enumeração na legislação de pontos que devem figurar nos estatutos não constitui em si uma violação ao direito das organizações sindicais redigirem livremente seus próprios regulamentos internos, conforme o Verbete nº 379/2006 recopilado pela OIT284. Neste ponto, apesar de acatado pelo Comitê, entende-se ser melhor que tais dispositivos componham a Constituição Eleitoral Sindical, como forma de ampliar as liberdades, nos moldes propostos nesta obra, fomentando o desenvolvimento das organizações e ampliação democrática.
No mesmo compasso, prima-se pela elaboração de norma própria autônoma e geral, para dispor sobre a exigência de maioria dos membros de um sindicato, ao menos na primeira votação, sobre certas questões que afetam a existência do sindicato ou sua estrutura (aprovação e modificação dos estatutos, dissolução, etc.), com imposição, após consenso, de aplicação simétrica aos estatutos próprios das entidades. Apesar de a OIT, Verbete nº 382/2006 recopilado285, entender viável quando o Estado impõe votações por maioria, impostas por lei, para aprovar assuntos básicos que se referem a existência e a estrutura de um sindicato e aos direitos essenciais de seus membros. Para o Comitê, a regulação legal das maiorias que devem adotar as decisões respectivas não implica uma intervenção das autoridades contrária à Convenção nº 87 da OIT, sempre que não seja de natureza que dificulte seriamente a gestão de um sindicato, de acordo com as condições reinantes, tornando, praticamente, impossível a adoção de decisões que respondam as circunstâncias e desde que sejam para garantir o direito dos membros a participar democraticamente na vida
283 OIT, 2006, p. 85. 284 OIT, loc. cit. 285 OIT, loc. cit.
da organização. Algo que se defende, nesta obra, que deve feito por instrumento normativo autônomo supra-estatutário.
No caso, a Constituição Eleitoral deverá ser interpretada como fonte de todo o ordenamento jurídico autônomo, estando a validade das normas de hierarquia inferior (estatutos) fundadas na validade de uma norma superior. Como destacado por Kelsen, a norma inferior prescreve condutas que estão expressas na norma superior (Constituição)286, de modo que os estatutos terão validade sobre eleições sindicais quando o conteúdo neles prescrito estiver de acordo com o conteúdo previsto na norma superior. Assim, a relação entre a criação dos estatutos sindicais sobre eleições deverá partir da norma superior (Constituição Eleitoral Sindical), esta como fundamento último de validade entre as normas.
Pretende-se, com tal criação, a redução dos conflitos internos nas entidades sindicais representativas e trabalhadores representados, bem como entre as entidades de grau superior, com tendências opostas, por ocasião das eleições para a diretoria representativa, com pretensa ampliação da estabilização dos conflitos e padronização normativa que dará mais segurança jurídica aos processos eleitorais. Conforme Kelsen: “Um sistema de normas cujo fundamento de validade e conteúdo de validade são deduzidos de uma norma pressuposta como norma fundamental é um sistema estático de normas”.287
Questionamentos acerca da existência de mais de uma Constituição vigente e antinomias no sistema normativo pátrio não devem prosperar como passíveis de desconstruir a ideia da elaboração autônoma da Constituição Eleitoral Sindical. Em especial, diante de situações de grande debate consensual recorrente na atualidade estarem gerando novas teorias jurídicas que possibilitam tal convivência de forma harmônica, desde que garantido o mínimo existencial de direitos humanos/fundamentais, o qual se dá na elaboração e interpretação.
É o caso, por exemplo, da ideia de soberania dos Estados Internacionais, no amplo espaço negocial estudado pelo Direito Internacional, onde se dispõe que, após um Estado Membro da Organização das Nações Unidas (ONU) ratificar o Pacto de São José da Costa Rica (Convenção Americana sobre Direitos Humanos), firmado na Conferência Especializada Interamericana sobre Direitos Humanos, San José, Costa Rica, em 22 de novembro de 1969, ratificado no Brasil pelo Decreto no 678, de 6 de novembro de 1992. Já definido pela Corte Interamericana de Direitos Humanos como a Constituição da América, a qual impõe aos Estados Parte que adequem suas constituições internas e legislação infraconstitucional ao
286 KELSEN, 1986, p. 330. 287 Ibid., p. 218.
disposto no tratado, o que foi demarcado com a Emenda Constitucional nº 45/2004, ao inserir o § 4º no art. 5º na Carta Política, dispondo que “O Brasil se submete à jurisdição de Tribunal Penal Internacional a cuja criação tenha manifestado adesão”. Assim, dispõe a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, no Artigo 2 (Dever de adotar disposições de direito interno):
Se o exercício dos direitos e liberdades mencionados no artigo 1 ainda não estiver garantido por disposições legislativas ou de outra natureza, os Estados Partes comprometem-se a adotar, de acordo com as suas normas constitucionais e com as disposições desta Convenção, as medidas legislativas ou de outra natureza que forem necessárias para tornar efetivos tais direitos e liberdades.
Destaque-se que os direitos relacionados à Democracia, ao Pluralismo, a Informação, a Legalidade e ao Devido Processo Legal são Direitos Humanos e Fundamentais, de hierarquia normativa máxima no Ordenamento Jurídico pátrio. Condição que levou o Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal (STF) a reiterar que “no Estado de Direito Democrático, devem ser intransigentemente respeitados os princípios que garantem a prevalência dos direitos humanos”, no Habeas Corpus nº 82.424, que teve como relator o Ministro Maurício Corrêa, julgado em 17/9/2003 e publicado no Diário de Justiça de de 19/03/2004.
A validade de uma norma autônoma para regular ações entre pessoas jurídicas de direito privado e indivíduos, identicamente, é prevista pala legislação infraconstitucional, com força vinculante, como no caso dos títulos executivos extrajudiciais (art. 784, III e IV do Novo Código de Processo Civil) e nas decisões pela via da arbitragem, feitas de modo privado e com produção de título executivo judicial (art. 515, VII, do Novo CPC), conforme previsto no Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015). Ressaltando-se que a legislação prevê rito simplificado para que tais documentos obrigacionais tenham eficácia, de