As políticas de desenvolvimento orientadas para a Amazônia se basearam no modelo de fundos e incentivos governamentais. As primeiras políticas adotaram o Estado como orientador, planejador e coordenador das ações de
investimentos produtivos. Num primeiro momento, nas décadas de 1950 e 1960, as dotações orçamentárias atendiam as necessidades de investimentos produtivos, vindo este modelo a ser esgotado, reformulando as formas de financiamento do desenvolvimento, através dos incentivos fiscais.
Inicialmente em 1961, a SUDENE passou a coordenar as políticas de desenvolvimento para o Nordeste e em 1963 a Amazônia foi contemplada com o mesmo mecanismo de financiamento da produção: a dedução do imposto sobre pessoas jurídicas, instituído em 14 de dezembro de 1961 pela Lei 3.995, especificamente, pelo Art. 34, podendo os recursos ser utilizados para investimentos industriais, agrícolas e de serviços. (BRITO, 2001).
Com a Lei 5.174, em 1966, a política de financiamento da produção na Amazônia passou a se basear em isenção de 50% a 100%, de tributos do imposto de renda e outros adicionais a que estiverem sujeitas, as pessoas jurídicas que realizarem investimentos considerados de interesse para a região, pela SUDAM, até 1982. Assim os incentivos fiscais passaram a ser o instrumento, neste período, de financiamento do desenvolvimento amazônico. Alguns dos Fundos como o de Valorização Econômica da Amazônia (FVEA) somente contou com verbas do orçamento da União. Posteriormente, foi transformado em Fundo de Investimento Privado no Desenvolvimento da Amazônia (FIDAM) que poderia captar recursos de mais fontes, tais como a dedução do imposto de renda, passando inclusive pelos empréstimos estrangeiros. Estudos solicitados pela SUDAM passaram a diagnosticar que os incentivos fiscais não estavam beneficiando o empresário amazônico, mas sim o empresário sulista, principalmente as empresas de São Paulo, que via nos incentivos fiscais amazônicos uma forma de expandir os horizontes operacionais e de rentabilidade (BRITO, 2001).
O FIDAM se tornou o principal instrumento de financiamento dos investimentos produtivos na Amazônia, sendo que ao longo do tempo, o Governo Federal reduziu os recursos de orçamento para atender necessidades de colonização, justificada pela necessidade de preencher os “vazios demográficos amazônicos” e redução dos impactos da seca no Nordeste.
O Governo Federal criou o Programa de Integração Nacional (PIN), através do decreto-lei 1.106 e o Programa de Redistribuição de Terras, pelo decreto- lei 179, construindo estradas de rodagem e programas de assentamento de nordestinos sem-terra, esperando solucionar o povoamento da Amazônia e a
redução da pressão populacional na região seca do Nordeste, que seriam sustentados por recursos que iriam para investimentos produtivos na Amazônia.
Esta política foi implementada no período conhecido de milagre econômico brasileiro, em que o PIB alcançava níveis de 11% de crescimento econômico. Assim, foram implementadas três grandes rodovias de integração: A Transamazônica, que teria 5.000 km de extensão e custaria algo em torno de US$ 100 milhões, ligando o Nordeste à Amazônia; a Rodovia Santarém – Cuiabá, que ligaria a Transamazônica ao Centro-Sul do Brasil e a Perimetral Norte, que margearia a Calha Norte do Rio Amazonas, em sentido Leste – Oeste. A Transamazônica teve, até 1974, apenas 2.200 km construídos, a Santarém – Cuiabá foi concluída com 1.800 km e a Perimetral Norte foi abandonada no final da década de 1970 (BRITO, 2001).
Este projeto de colonização na Amazônia teve precários resultados no final da década de 1970. A meta do Governo Federal era de assentar 70.000 famílias ao longo da Transamazônica, financiados pelo PIN, porém em 1974, apenas 5.700 famílias tinham sido assentadas ao longo da estrada, ou seja, menos de 10%. No final da década, apenas 8.000 famílias tinham sido assentadas, sendo que somente 40% eram oriundas do Nordeste. Considerando o crescimento populacional da região, menos de 1% vieram para os assentamentos ao longo da Transamazônica.
Com esta estratégia comprometida, o Governo Federal redirecionou as políticas de desenvolvimento para o setor industrial da economia, na Amazônia, buscando a consolidação do modo de produção capitalista moderno e a integração regional.
O II PND orientou os mega investimentos agro-industriais, mínero- metalúrgicos e de produção de energia. Em 1975, pode-se observar a formação de enclaves econômicos que não resultavam em nenhum dinamismo econômico para a região, devido ao desvirtuamento da política de incentivos fiscais, tributária e creditícia. No âmbito do FIDAM, os recursos geraram um mercado de comissões e corretagem extorsivas entre os optantes do fundo e os investidores, gerando mais interesses especulativos que produtivos. A SUDAM foi alvo de críticas ao constatar- se que aprovara projetos de fachada para adquirir os recursos públicos e desviá-los da proposição original.
Em 1974, através do Decreto-Lei 1.376, o governo substituiu o FIDAM pelo FINAM (Fundo de Investimento da Amazônia), para acabar com as praticas desvirtuosas verificadas, quando da utilização do FIDAM. Os recursos dos fundos de investimentos à produção na Amazônia e Nordeste tiveram uma expressiva redução, a partir de 1985, devido a crise fiscal do Estado brasileiro, conforme tabela abaixo:
Tabela 6 – Representação dos fundos em relação ao IRPJ arrecadado. ITENS 1975 (%) 1980 (%) 1985 (%) 1987 (%) 1992 (%)
Fundos 0,46 0,30 0,23 0,22 0,23
FINOR 0,24 0,11 0,10 0,13 0,14
FINAM 0,08 0,05 0,03 0,08 0,08
Fonte: SUDAM/PNUD 1995a.
A lógica do funcionamento do sistema de financiamento, via FINAM se apresentava constituída de três subsistemas, a saber: No primeiro, as empresas com imposto a pagar podiam aplicar até 25% do devido ao Tesouro Nacional em projetos próprios ou nos chamados projetos comuns, aqueles orientados pelo FINAM, se possuíssem no mínimo 51% do projeto a ser investido. No caso dos projetos comuns, os financiados pelo fundo, os investidores recebiam cotas de participação no resultado dos investimentos realizados e podiam negociá-las, via mercado de capitais, em leilões promovidos pelos bancos oficiais: Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amazônia, livremente. No segundo subsistema, os recursos do IR, eram aplicados em projetos distintos aprovados pelas Superintendências de Desenvolvimento Regional (SUDAM e SUDENE), enquanto que a operação financeira era de responsabilidade dos bancos de desenvolvimento. Daí derivava o mercado de títulos de empresas financiadas que integravam o patrimônio do fundo (BRITO, 2001).
Observou-se que, nas operações de financiamento, as cotas do fundo possuíam expressivas desvalorizações provocadas pelo baixo desempenho de rentabilidade das empresas incentivadas e pelo mercado que não acreditava no potencial de lucratividade dos projetos implantados, ou seja, o lucro obtido pelas empresas financiadas pelo FINAM não era atrativo o suficiente para atrair mais investidores para o mecanismo de financiamento produtivo na Amazônia. No que tange aos projetos próprios, o desvio verificado foi no mecanismo de incentivo fiscal,
ou seja, as empresas podiam deduzir o investimento no IR e não realizá-lo de maneira adequada, criando empresas deficitárias.
Analisando esse sistema de financiamento, via FINAM, uma comissão parlamentar do Congresso Nacional, no governo Sarney, concluiu que o insucesso desta estratégia de financiamento dos investimentos produtivos na Amazônia passava pela falta de estrutura de fiscalização, de uma legislação adequada para inibir os desvios de recursos de investimentos e que os órgãos do Governo Federal, SUDAM e BASA permitiam a prática de clientelismo (BRITO, 2001).
Até 1980, os investimentos do FINAM eram voltados para as áreas de fronteira, mais detidamente, no sul do Pará, cujos beneficiários eram as empresas do Centro-Sul do Brasil. A partir daí as políticas de incentivos são reorientadas para a agropecuária em áreas anteriormente preteridas, favorecendo a elite local (COSTA apud BRITO, 2001), ou seja, a orientação modernizante das estruturas produtivas dantes exigidas passou a ser desmotivada, pois houve um sentimento de destruição do poder das elites regionais, pois não conseguiram se reorganizar dentro de uma lógica da modernização.
A crise fiscal que o Estado enfrentou na década de 1980 provocou um reordenamento do sistema tributário brasileiro, que passaria por reformular, também, os fundos de desenvolvimento, devida as críticas de que eles não possuíam disciplina normativa, desvirtuamento de seus objetivos e inoperância de desenvolvimento regional.
Com a Constituição Federal de 1988, no Art. 159, os Fundos Constitucionais foram criados para promoverem o desenvolvimento nas regiões subdesenvolvidas no Brasil, a saber: Região Nordeste, Norte e Centro-Oeste, criando os respectivos fundos FNE, FNO e FCO, formados de 3% da arrecadação do IR e do IPI, que foi regulamentado pela Lei 7.827/89, designando os bancos públicos federais, respectivos, para a sua gestão: BNB, BASA e BB em cooperação com as superintendências de desenvolvimento regionais. Desde então as políticas de desenvolvimento regional para a Amazônia passam a contar com dois fundos de desenvolvimento: O FINAM e o FNO. Em decorrência da crise fiscal de 1990 e pressões políticas de cunho social e ambiental, o governo brasileiro reformula a legislação de normalização dos fundos, exigindo cumprimento de requisitos sócio- ambientais.