.No governo Lula, a importância dos vínculos com a América do Sul tem sido ressaltada pela intensificação do comércio e pela busca da consolidação de um polo regional capaz de desenvolver a potencialidade da região num mundo multipolar. Logo no início do governo Lula, em janeiro de 2003, a América do Sul foi definida como a principal prioridade da política externa brasileira, o ponto de partida para uma nova inserção do Brasil no sistema internacional (SOARES DE LIMA, 2008). Em seu discurso de posse como ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim se referiu à ideia de “uma América do Sul politicamente estável, socialmente justa e economicamente próspera [como] um objetivo a ser perseguido não só por natural solidariedade, mas em função do nosso próprio progresso e bem estar”. Ao longo dos oito anos do mandato presidencial de Lula, a ênfase nas relações com os parceiros sul-americanos e, em especial, as opções políticas adotadas nos marcos dessa orientação diplomática, acabaram por se tornar um dos pontos mais polêmicos da sua gestão. As divergências em torno da política externa nesse período ganharam uma inédita saliência na agenda política cotidiana, com destaque para temas da agenda sul-americana do Brasil, como as relações com o presidente venezuelano Hugo Chávez, os contenciosos com a Argentina no interior do Mercosul, a postura perante o golpe de Estado em Honduras, as conversações com o Paraguai sobre o pagamento pelo acesso à eletricidade da usina de Itaipu e o conflito com a Bolívia a partir do Decreto da Nacionalização das reservas de gás e da renegociação dos contratos entre a Petrobras e o governo boliviano. Essas discussões, estreitamente entrelaçadas com as disputas políticas domésticas, foram polarizadas em dois campos: o dos
partidários da política externa do governo Lula, minoritários entre os chamados “formadores de opinião”, e o dos críticos dessa política – um amplo leque de formadores de opinião, incluindo jornalistas, acadêmicos, políticos, empresários e ex-diplomatas, na maioria dos casos, simpatizantes da orientação diplomática adotada pelo presidente anterior, Fernando Henrique Cardoso.
Essa clivagem apresenta uma correspondência aproximada com a divisão existente no interior do Itamaraty a propósito de qual seria a linha de inserção econômica internacional mais adequada para o Brasil. Os principais temas da agenda hemisférica (leia-se: relação com os Estados Unidos) e sul-americana, com destaque para as controvérsias em torno da integração regional, envolvendo os projetos da Alca (Área de Livre Comércio das Américas), Mercosul (Mercado Comum do Cone Sul) e Unasul (União das Nações da América do Sul), recebem abordagens divergentes, conforme o posição adotada perante cada um dos polos de pensamento. De um lado, se situam os partidários do liberalismo econômico (ou o “Estado normal”, na classificação de Cervo), tendência que, no Brasil, nunca alcançou uma dimensão extrema, como ocorreu na Argentina durante o governo de Carlos Menem ou na Bolívia no seu período “neoliberal”, de 1985 a 2003. Os liberais, obviamente, tendem a uma política de “aliança preferencial” com os EUA e a um padrão mais amplo de inserção internacional, identificado por boa parte dos autores que tratam do assunto como “autonomia pela integração” (PINHEIRO, 2004, p.61). Esse grupo se mostra mais favorável ao apoio do Brasil aos regimes internacionais vigentes nas mais diversas áreas, o que inclui a liberalização do comércio e das relações econômicas a partir dos princípios de “livre-mercado”, nos termos do Consenso de Washington – o que não significa, necessariamente, segundo os defensores desse ponto de vista, que a adesão deva ocorrer de um modo incondicional, e sim por meio de negociações voltadas para a preservação dos interesses nacionais. Já a segunda corrente, portadora de uma visão de mundo neodesenvolvimentista, enfatiza mais a busca da autonomia na política externa, assume uma postura mais distante em relação aos EUA (o que não se confunde com uma linha de confronto, como a adotada por Chávez) e atribui mais importância à preocupação de caráter político-estratégico, como a cooperação Sul-Sul a busca do multilateralismo no sistema internacional. Conforme a interpretação de Miriam Gomes SARAIVA (2009, p.81):
[...] a visão mais favorável à abertura econômica identifica a parceria com países industrializados como elemento importante para impulsionar o comércio exterior brasileiro e vê o Mercosul como um espaço para diminuir
os impactos e o próprio ritmo de uma abertura para o exterior, oscilando, nos piores momentos, entre a defesa de uma área de livre comércio e a aceitação de uma união aduaneira incompleta. Os desenvolvimentistas buscam a integração como mecanismo de acesso a mercados externos e como elemento capaz de impulsionar no sentido de transformações de maior eficiência no sistema produtivo interno, assim como um canal de projeção e fortalecimento da diplomacia brasileira nas negociações econômicas internacionais. Nesse processo, uma integração sul-americana poderia abrir melhores perspectivas para o desenvolvimento da indústria, pois poder-se- iam ocupar espaços vazios deixados pelas limitações das indústrias dos países vizinhos, assim como abrir novas fronteiras comerciais.
Nenhuma das duas visões é incompatível, a princípio, com a ideia da “prioridade” à América do Sul. Ambas as correntes, aliás, compartilham o entendimento de que o Brasil é um país destinado, por todo um conjunto de atributos (sua extensão territorial, a população, a pujança do seu desenvolvimento industrial etc.), a exercer um papel de liderança sobre os vizinhos sul-americanos – e defendem essa meta como um objetivo de política externa (BURGES, 2009, p.38-41). Na prática, porém, cada uma dessas duas principais tendências em que se divide o pensamento de política externa brasileira acaba por abraçar enfoques bem diversos sobre qual seria a melhor maneira de maximizar a posição geográfica do Brasil para favorecer os interesses políticos e econômicos do país. Enquanto a corrente liberal-pragmática entende a integração sul-americana em um sentido “fraco”, como um espaço de acumulação de forças para que o Brasil possa enfrentar em melhor condições os desafios da globalização, a corrente autonomista-desenvolvimentista preconiza uma integração muito mais densa, com vistas à formação de uma imenso bloco político-econômico capaz de agir como um único (e poderoso) ator na cena internacional, sob a liderança do Brasil. Trata-se, de acordo com o brazilianist Sean W. Burges (2009, p.10), de uma visão que se aproxima bastante do conceito de hegemonia, tal como formulado pelo teórico marxista italiano Antonio Gramsci, em que o hegemon alcança tal posição, mais do que pela sua capacidade de exercer a supremacia pela força, pelo sucesso em fazer com que os liderados aceitem suas propostas e iniciativas como se correspondessem ao seu próprio interesse (COX, 2007, p.115). Em uma visão formulada nos marcos da corrente construtivista das Relações Internacionais, Andrew HURRELL (2000) chega a uma conclusão semelhante, assinalando que o status de potência média – objetivo claramente incluído entre as metas da política externa brasileira – depende do reconhecimento por outros, e não apenas de atributos objetivos ou de circunstâncias geopolíticas. Em uma abordagem marxista ancorada nos conceitos da Teoria de Dependência, Ana SAGGIORO GARCIA (2009, p.17) vê objetivos de dominação imperialista nas iniciativas do Brasil no âmbito regional:
[...] Pode-se dizer que o Brasil procura combinar uma estratégia de formação de hegemonia (buscando legitimar sua liderança através de acomodações aos interesses de seus vizinhos e de seu consentimento, no sentido “gramsciano”) com elementos [...] de sub-imperialismo, através da exportação de capital e da política expansionista de suas empresas.
A busca da intensificação dos vínculos com os vizinhos sul-americanos remonta à década de 1990, quando os formuladores de política externa brasileiros passaram a investir fortemente na consolidação do Mercosul como uma espécie de etapa preparatória para o ingresso do Brasil na Alca – ou seja, um espaço onde a indústria brasileira poderia se desenvolver de modo a adquirir condições de competitividade com vistas à integração hemisférica, que era encarada como inevitável, segundo o entendimento geral, e até desejável, na opinião de uma parcela do empresariado brasileiro. Entre os homens que comandam os setores mais dinâmicos da economia brasileira, em especial o agrobusiness, a indústria associada ao capital estrangeiro e os grandes grupos financeiros, persiste ainda hoje um sentimento de nostalgia pelo fracassado projeto da Alca. A postura brasileira em relação à Alca, a princípio hesitante, definiu-se em 2000 por uma disposição favorável a partir do discurso de Fernando Henrique Cardoso na 3ª Cúpula Presidencial das Américas, em Quebec, no qual afirmou que a adesão ao acordo hemisférico seria inevitável, cabendo ao governo, apenas, tomar as medidas necessárias para garantir os interesses do país nos pontos mais importantes (GUILHON ALBUQUERQUE, 2005, p. 136-140). Mas as negociações se complicaram nos dois anos seguintes diante da intransigência de Washington em preservar o protecionismo em produtos vitais para as exportações brasileiras, como o aço, os calçados, o suco de laranja e o algodão.
Já no governo Lula, adotou-se uma postura nitidamente contrária à Alca. Na opinião do PT e dos diplomatas “progressistas” alçados ao comando do Itamaraty em 2003, a integração hemisférica, nos termos propostos pelos EUA, significaria a anexação colonial das economias latino-americanas. Finalmente, na conferência de Mar del Plata, em 2005, o projeto estadunidense foi arquivado diante da resistência do Brasil, Venezuela e Argentina. Hoje em dia, os mesmos empresários que no passado defendiam a Alca se queixam de que a opção preferencial pelo Mercosul inviabiliza um acordo de livre-comércio com a União Europeia, cujos termos seriam muito similares aos da frustrada integração com os EUA.
“Não existe na elite brasileira consenso sobre a estratégia a ser adotada em relação à região”, explica o cientista político Ricardo SENNES (2010). “Parte dessa elite apoia um projeto regional amplo, multitemático e baseado em compromissos e instituições políticas,
enquanto outra parte defende um engajamento regional seletivo, voltado a tópicos específicos, mas sem instituições e compromissos profundos.” A ausência desse consenso, na visão de Sennes, impõe limites objetivos ao alcance das iniciativas brasileiras de integração. Na sua análise, esse contexto tem levado a atuação regional do Brasil na América do Sul a se moldar por arranjos pouco institucionalizados, com base em reuniões de cúpula (o que inclui o próprio Mercosul), e projetos com base na noção de “integração econômica rasa”, ou seja, com o foco concentrado em questões comerciais, em detrimento de temas ligados à integração produtiva, financeira e logística. Na prática, a ênfase brasileira acaba por se voltar para empreendimentos pontuais de integração energética e de infraestrutura e, sobretudo, para os investimentos diretos de empresas brasileiras em mercados sul-americanos, com o crescente apoio de agências financeiras estatais, especialmente o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
A internacionalização de empresas se tornou o sinal mais visível do incremento das relações entre o Brasil e o seu entorno geográfico. Os investimentos privados brasileiros na América do Sul apresentaram um incremento substancial nos últimos cinco anos, como expressão de um movimento mais amplo, impulsionado a partir do Estado, de expandir a atuação de empresas nacionais no exterior. A opção foi apresentada por Lula em discurso pronunciado em 2005 no Fórum Econômico Mundial, em Davos:
Uma coisa que eu tenho assinalado sistematicamente aos empresários brasileiros é que não devem ter medo de se converter em empresas multinacionais, em fazer investimentos em outros países, porque isso seria bom para o país15.
Desde então o entorno sul-americano passou a ser valorizado como espaço prioritário de expansão dos interesses brasileiros, seja por meio da integração viária e energética que já se esboçava com a criação da IIRSA, seja por meio do apoio estatal aos investimentos diretos de grandes empresas. Em 2007, o Brasil atingiu o segundo lugar no ranking dos países em desenvolvimento com investimentos externos, e o primeiro entre os latino-americanos. Naquele mesmo ano, companhias brasileiras destinaram à América Latina 16% do total de US$ 11,6 bilhões que investiram no exterior. A primeira etapa dessa expansão teve como foco o Mercosul e em especial na Argentina, que abriga atualmente US$ 7 bilhões em investimentos diretos brasileiros. A transação mais expressiva desse período foi a compra da cervejaria Quilmes pela Ambev, um gigantesco conglomerado resultante da fusão, no início
da década de 2000, entre as duas maiores empresas brasileiras do ramo, a Brahma e a Antarctica. O segundo ciclo de internacionalização teve como principais alvos o Chile, a Colômbia e o Peru. De acordo com dados oficiais, os estoques de investimentos brasileiros no Chile cresceram mais de 11 vezes entre 2001 e 2006, de US$ 160 milhões para US1,8 bilhão. Na Colômbia, o Brasil já é o terceiro maior investidor externo, com forte presença no ramo siderúrgico, sem contar a compra, em 2004, da companhia aérea Avianca pelo grupo Synergy, do empresário boliviano naturalizado brasileiro Germán Efromovich.
O avanço sobre os mercados da América do Sul tem como suporte a mão visível do Estado. Na política externa brasileira, o BNDES exerce um papel estratégico, assim definido pelo seu presidente Luciano Coutinho:
A internacionalização das empresas brasileiras é uma política de Estado a favor da qual devem se utilizar todos os recursos de poder, dos mercados de capitais até os investimentos em infra-estrutura, o desenvolvimento tecnológico e a plena utilização da diplomacia16.
Para viabilizar a conquista dos mercados vizinhos, o BNDES criou, já em 1997, uma linha de financiamento específico para obras de infraestrutura realizadas por empresas brasileiras na região, tais como hidrelétricas, gasodutos, rodovias, ônibus e linhas de metrô. O aporte financeiro para essas operações cresceu dramaticamente na última década. No primeiro mandato de Lula (2003-2006), o BNDES destinou uma média anual de US$ 352 milhões para investimentos diretos na América do Sul, 26% mais do que a média nos últimos quatro anos de Cardoso como presidente. No segundo mandato de Lula, iniciado em 2007, essa linha de financiamento teve um aumento de 77% em relação ao primeiro governo, com uma média anual de US$ 622 milhões, atingindo em 2009 um recorde de US$ 726 milhões.
O êxito da expansão empresarial é acompanhado pelos ganhos na balança comercial: o Brasil tem acumulado, ano após ano, saldos comerciais crescentes com todos os países vizinhos, com exceção da Bolívia, em virtude das grandes remessas de gás destinadas ao parque industrial de São Paulo. Por um lado, esses resultados são apresentados à opinião pública como prova do acerto da estratégia integracionista – sobretudo porque, ao contrário da pauta de exportações nacionais para a China e a Europa, dominada por commodities como a soja e o ferro, os produtos brasileiros destinados aos vizinhos se caracterizam pelo alto valor
16 Termo de referência: internacionalização de empresas brasileiras, Câmara de Comércio Exterior (Camex), e Secretaria de Comércio Exterior (Secex) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC), Brasília, dezembro de 2009.
agregado, com amplo predomínio de manufaturados. No lado oposto, o desequilíbrio nas trocas gera forte insatisfação entre os parceiros, reavivando antigas preocupações quanto a uma suposta vocação brasileira de exercer um papel “sub-imperialista” na região.
Os políticos “progressistas” no comando da diplomacia de Brasília reconhecem a assimetria como o maior obstáculo no caminho da “integração estrutural” – projeto estratégico adotado pelo governo Lula que enfatiza a busca de vínculos políticos com os países vizinhos e a adoção de uma política industrial comum, em contraste com o enfoque puramente comercial que marcou o Mercosul em sua primeira década de existência. Como uma medida prática para amenizar as assimetrias econômicas, o assessor presidencial Marco Aurélio Garcia anunciou, em 2008, a disposição brasileira de envolver a indústria de outros países sul-americanos na construção dos cerca de 200 navios que, segundo se calcula, serão necessários para explorar as imensas reservas petrolíferas descobertas na plataforma continental brasileira, na chamada área do “pré-sal”17. Nas suas palavras, demanda criada por essas encomendas iria contribuir para a integração das cadeias produtivas em escala regional, estimulando “o processo de industrialização ou reindustrialização na região”.
Como muitas outras ideias voltadas para o predomínio do aspecto cooperativo sobre a lógica capitalista do lucro, essa permaneceu no plano das boas intenções. Na avaliação consensual dos acadêmicos brasileiros no campo das Relações Internacionais, o projeto progressista do regional-desenvolvimentismo, com base na integração produtiva, enfrenta um obstáculo que até agora tem se mostrado intransponível: a inexistência de disposição da sociedade brasileira, em especial de suas elites empresariais, em arcar com os custos de um processo de integração em moldes europeus, com ênfase na redução dos desequilíbrios (SOARES DE LIMA, 2008).
No caso do Mercosul, onde são evidentes as assimetrias entre a competitividade da indústria brasileira e a argentina, em benefício da primeira, as autoridades brasileiras sofrem uma permanente pressão das organizações empresariais, com destaque para a poderosa Fiesp, sempre prontas a denunciar qualquer concessão às reivindicações argentinas como uma traição aos interesses nacionais. Da mesma maneira, a reação belicosa da oposição conservadora e da mídia brasileira à revisão dos contratos da Petrobras na Bolívia em 2006, após a posse do presidente Evo Morales, assinala claramente os limites que o cenário político brasileiro impõe a um projeto integracionista mais ousado. Qualquer concessão, como ocorreu em 2009, quando o governo de Brasília aceitou rever os termos aviltantes impostos ao
17 “Países sul-americanos poderão cooperar com produção do pré-sal”, Ivanir José Bortort e Yara Aquino, Agência Brasil, Brasília, 30 de agosto de 2008.
Paraguai por ocasião do tratado para o uso da eletricidade da represa de Itaipu na década de 1980 (CANESE, 2008, p.91-96), já é estigmatizada pela imprensa empresarial com a denominação sarcástica de “diplomacia da generosidade”. Ou, pior ainda, “diplomacia companheira”, uma alusão maliciosa aos laços políticos entre o PT brasileiro e outros governantes de esquerda, muito usada por ex-diplomatas que exerceram posições de destaque na gestão de Cardoso, hoje críticos ferozes da política externa lulista.
A expectativa da ala progressista entre os formuladores da política externa brasileira, no final de 2010, era de que uma vitória eleitoral de Dilma Roussef nas eleições presidenciais tivesse o efeito de debilitar a resistência conservadora a uma agenda mais cooperativa do Brasil na América do Sul. Nas palavras de Marco Aurélio GARCIA (2010, p.164):
O Brasil fez uma opção clara. Não quer ser um país próspero em meio a um conjunto de países pobres e desesperançados quanto a seu futuro. A altivez não é incompatível com a solidariedade. E a solidariedade também serve ao interesse nacional, que muitos invocam sem efetivamente compreender o que venha a ser.