Utredningen omfatter ulike problemstillinger som krever ulike typer data og ulike metodiske inn-fallsvinkler. Som grunnlag for å beskrive en del sentrale utviklingstrekk for kommunene knyttet til befolkningsutvikling, næringsutvikling, pendling og tjenesteproduksjon, har vi tatt utgangspunkt i eksisterende statistikk. I forbindelse med gjennomføring av årlige næringsanalyser for kommuner, regioner og fylker (bl.a. NHOs nærings-NM) har Telemarksforsking gjennom flere år sammenstilt et bredt spekter av data på kommunenivå som grunnlag for endringsanalyser. Vi har benyttet disse dataene som grunnlag for å si noe om utviklingen i kommunene i kap. 4 og kap. 6.5.
I tillegg til bruk av eksisterende statistikk har vi gjennomført intervjuer med ordfører og rådmann i de tre Numedalskommunene for å få nærmere oversikt over utviklingstrekk og utfordringer som kommunene står foran. Alle intervjuene er gjennomført for å få mer inngående kjennskap til sta-tus og utfordringer knyttet til økonomi, tjenesteproduksjon, demokrati, forvaltning og samfunns-utvikling.
I etterkant av intervjuene er det gjennomført en spørreundersøkelse som er sendt til alle politikere, kommunalt ansatte med lederansvar og alle tillitsvalgte i alle tre kommunene. Det ble sendt ut spørreskjema til 160 respondenter. Disse fordelte seg på kommunene med henholdsvis 68, 40 og 52 respondenter i Flesberg, Rollag og Nore og Uvdal. Variasjonen i antall respondenter i kom-mune skyldes i første rekke variasjoner med hensyn til organisering og ansvarfordeling.
Det var til sammen 108 som svarte på undersøkelsen. Dette innebærer en svarprosent på 67,5.
Svarprosenten er høy i alle kommunene, men varierer fra 59 prosent i Flesberg til 65 prosent i Rollag og 75 prosent i Nore og Uvdal. Disse variasjonene i svarprosentene kan muligens tas som uttrykk for at opplevelsen av kommunestrukturspørsmålets betydning for framtidig utvikling øker oppover i dalen.
For å beregne økonomiske konsekvenser av kommunesammenslåing har vi bl.a. fokusert på end-ringene over inntektssystemet. Videre har vi sett på potensialet for innsparing og mulige stordrifts-fordeler knyttet til administrasjon, og drøftet andre mulige økonomiske konsekvenser knyttet til tjenesteproduksjon. Vi har også innhentet informasjon om kommunene fra årsmeldinger og bud-sjetter for å få nærmere innsikt i dagens situasjon i kommunene.
En kommunesammenslåing vil påvirke følgende fem kriterier i kommunenes inntektssystem:4
• Basistillegget
• Reiseavstand innen sone
• Reiseavstand til nærmeste nabogrunnkrets
• Urbanitetskriteriet
• Opphopningsindeksen
Basistilskuddet er like stort for alle kommuner med et fast beløp pr. kommune og ikke pr. innbyg-ger. Målt i kroner pr. innbygger blir dermed basistilskuddet for den enkelte kommune større dess færre innbyggere kommunen har. For små kommuner utgjør basistilskuddet en betydelig del av
4 I tillegg vil korreksjonsordningen for elever i ikke-kommunale skoler bli påvirket. Ved at en «ny kommune» vil få tilba-keført midler på bakgrunn av en nytt beregnet utgiftsbehov.
22 Utredning av kommunestruktur i Numedal
inntektene, noe som vil kunne påvirke valg om sammenslåing med en nabokommune. For å dempe denne negative effekten av en sammenslåing kompenseres bortfall av basistilskuddet fullt ut over inndelingstilskuddet. De fire andre kriteriene som er listet opp, slår direkte ut på rammetil-skuddet til den sammenslåtte kommunen, og omfattes ikke av noen tilsvarende overgangsordning.
Urbanitetskriteriet er en indikator som fanger opp en rekke sosioøkonomiske forhold som påvir-ker kommunenes beregnede utgiftsbehov knyttet til rus- og psykiatriområdet. Studier har vist at større kommuner har høyere utgifter til rus og psykiatri enn mindre kommuner. I kostnadsnøkke-len er det et eget urbanitetskriterium som kompenserer for dette. Kriteriet er en eksponentiell funksjon av innbyggertallet (innbyggertall opphøyet i 1,2) og skal fange opp utgiftsvariasjoner mellom store og mellomstore kommuner, og tilsvarende mellom mellomstore og små kommuner.
Kriteriet fanger opp at sosialhjelpsutgiftene, målt i kroner pr. innbygger, normalt øker med økende innbyggertall. Ny verdi på urbanitetskriteriet vil være kurant å beregne siden dette krite-riet er definert som innbyggertall opphøyd i 1,2.
Kriterieverdiene knyttet til sone og nabokrets kan også bli påvirket gjennom en sammenslåing, av-hengig av sone- og kretsinndelingen i områdene som ligger inn mot kommunegrensene. Her vil ut-slagene kunne bli mer tilfeldige etter en sammenslåing. 5
Opphopingsindeksen består av kriteriene skilte/separerte, arbeidsledige, fattige og innbyggertall pr. 1. januar 2014. Indeksen er beregnet ved å multiplisere grunnlagstall fra alle de tre kriteriene og dividere på innbyggertall opphøyd i annen.6
Kriteriet for urbanitet, opphopningsindeks og netto tilskudd/trekk for elever i statlige og private skoler er beregnet av oss. Verdiene for de øvrige kriteriene ble konstruert ved å summere tilsva-rende verdier for enkeltkommunene. Det samme gjorde vi for skatteinntektene. Verdien av et ba-sistilskudd er satt til 12,837 mill. kr i beregningene av inndelingstilskudd (som tilsvarer basistil-skuddet i inntektssystemet for 2015).
Beregningene er gjennomført i prognosemodellen til KS, versjon «prok1405GH»7, ved å opprette nye, «konstruerte» kommuner og legge inn nye verdier for følgende kriterier:
• Alle kriteriene i kostnadsnøkkelen for utgiftsutjevning
• Nytt antall kommuner i landet for beregning av basistilskuddet
• Anslag på skatteinntekter som foreslått i KS-modellen
• Inndelingstilskudd
Med disse dataene kjøres det partielle beregninger ved hjelp av KS sin prognosemodell både med og uten sammenslåing. De direkte økonomiske effektene av en sammenslåing slår bare ut på ram-metilskuddet, men siden rammetilskuddet også inneholder et element koblet til skatt – nemlig
5 Grunnlagsdata knyttet til bosettingskriteriene «sone» og «nabo» må beregnes av SSB som et betalt oppdrag. I illustra-sjonsberegningene i denne rapporten har vi lagt til grunn at en eventuell sammenslåing ikke gir noen effekt for de to aktu-elle kriteriene. Reiseavstand innen sone (i km) er modellberegnet avstand til sonesenter. En sone er et geografisk sammen-hengende område, sammensatt av grunnkretser. Reiseavstand til nærmeste nabogrunnkrets (i km) er innbyggernes avstand fra senter i egen grunnkrets til senter i nærmeste nabogrunnkrets innenfor samme sone, summert for alle kommunene sine innbyggere.
6 For nærmere detaljer om utgiftsutjevningen i inntektssystemet se NOU 2005:18 7 Datert 10.10.2014. Modellen bygger på regjeringens forslag til statsbudsjett for 2015.
tektsutjevningen – går vi veien om «frie inntekter» (skatt + rammetilskudd) for å finne fram til dif-feransene mellom dagens nivå, nivået de 15 årene man har fullt inndelingstilskudd, og nivået etter 20 år når inndelingstilskuddet er trappet ned og borte.
Et problem med å lage en slik fremstilling, er at kommunenes inntektssystem ikke er en statisk størrelse. Våre beregninger er dermed kun gyldige for den situasjonen vi kjenner pr. i dag. For en sammenslått kommune er summene og differansene satt opp i tabell lik det eksempelet som er vist under.
Tabell 2 Frie inntekter pr. år i mill. 2015-kr. Eksempelkommune.
Mill. 2015-kr
Sum frie inntekter pr. år før sammenslåing (A) 300
Frie inntekter pr. år i 15 år etter sammenslåing (B) 330
Frie inntekter pr. år fra og med år 20 etter sammenslåing (C) 280
Årlig effekt av sammenslåing de første 15 årene (B-A) +30
Årlig effekt av sammenslåing fra og med år 20 (C-A) -20
Figuren under illustrerer skjematisk et typisk utviklingsforløp for rammetilskuddet ved en sam-menslåing av kommuner.
Figur 3 Skjematisk utviklingsforløp for rammetilskuddet ved sammenslåing
2015 2029 2033
Sum ramme tilskudd som selvstendige kommuner
- Z mill kr per år
- Y mill kr per år + x mill kr
per år Sum ramme
tilskudd etter sammenslåing
24 Utredning av kommunestruktur i Numedal
Den heltrukne linjen er summen av rammetilskudd de aktuelle kommunene får før sammenslåing.
For enkelthets skyld forutsetter vi at de beholder akkurat det samme tilskuddsnivået «for all fram-tid» hvis de fortsetter som selvstendige kommuner.
Den stiplede linjen viser hvordan rammetilskuddet vil utvikle seg i perioden etter en sammenslåing som skjer 1.1.2015. Vi ser at en sammenslåing først gir (X) millioner kr pr. år i større overføringer som følge av at reisetid og -avstander i den nye kommunen øker. Etter 15 år begynner nedtrap-pingen av inndelingstilskuddet (Y) som denne kommunen fikk ved sammenslåingen. Etter nye 5 år er den sammenslåtte kommunen nede på det tilskuddsnivået den skal ha på lang sikt. Z beskriver hvor mye nedtrappingen av inndelingstilskuddet vil utgjøre i forhold til summen av rammetil-skudd som de enkelte kommunene mottar i dag.