A regulamentação do trabalho rural deu-se como parte do processo histórico brasileiro, verificando-se o destaque da cultura agrária desde a colonização do país, que a partir de 1530 passou a ser tomado pelo cultivo da cana-de-açúcar.
Conta Barros Júnior (1981) que, nos primórdios da Independência, em 13 de setembro de 1830, foi sancionada por D. Pedro I aquela que os historiadores apontam como a primeira lei, ainda na vigência da Constituição do Império, versando sobre o trabalho agrário. Apesar de não haver nenhuma referência expressa ao trabalhador rural, regulamentou-se o contrato escrito sobre prestação de serviços celebrado por brasileiro ou estrangeiro, dentro e fora do território imperial, interpretando os estudiosos da época que o diploma legal reportava-se à vida agrária nacional. Entre outras medidas, estabeleceu-se o regime aplicável ao trabalhador faltoso que estaria sujeito pelo emprego da força a indenizar o locatário, podendo, ainda, ser submetido à pena de prisão.
Sobreveio, então, a lei 108 de outubro de 1837, abarcando os contratos de locação de serviços em que o locador fosse estrangeiro, ainda que a celebração da avença ocorresse no exterior, desde que a sua execução se desse no Brasil.
O primeiro diploma legal que expressamente se referiu à locação de serviços rurais foi o Decreto 2.827, de 15 de março de 1879, fechando-se o ciclo da legislação imperial sobre o trabalho agrícola. O referido Decreto abordava, ainda, demais trabalhos relacionados à agricultura, inclusive as parcerias rurais, surgindo em atenção ao que dispunha o Código Comercial, de 1850, a partir do seu artigo 226, sobre a locação mercantil.
Sublinhe-se, entretanto, que a economia da época ainda era escravagista, não havendo como se falar em proteção ao trabalhador rural, o que não retira a importância do Decreto 2.827 como a primeira lei regulamentadora de trabalho agrícola na seara do direito positivo brasileiro.
A proclamação da República, em 1888, significou a ruptura com o então arcaico modelo imperial. O descompasso verificado na política e forma de organização do Estado teve seus reflexos no direito. Assim, o governo republicano incontinente revogou a legislação imperial através do Decreto 213, de 1890, sem ao menos cuidar de substituí-la por leis novas, o que somente seria providenciado no início do século XX.
Destarte, logo no começo da primeira década daquele século, foram editadas as Leis 1.150 e 1.607, ambas versando sobre a proteção salarial do trabalhador rural, regulamentadas pelo Decreto nº 6.437/1907. Estabeleceu-se nesse momento o privilégio dos créditos das dívidas resultantes de salários dos camponeses, vinculados, entretanto, somente à primeira colheita, passando posteriormente a serem classificados como quirografários, ou seja, sem qualquer preferência ou garantia em relação ao seu crédito.
Todavia, os direitos conferidos ao trabalhador rural eram parcos, até porque seu labor era exercido, freqüentemente, sob a forma de servidão.
(...) as relações de trabalho no setor agrícola da economia jamais chegaram a se aproximar das condições da acumulação laissez-fairiana clássica. Se é verdade que se abolira a escravidão, nem por isso a mobilidade do fator trabalho foi totalmente garantida, substituindo a forma de servidão. A penetração das leis de mercado na economia agrária brasileira se fez muito lentamente e em flagrante descompasso com o ritmo de implantação da ordem capitalista na área urbana. A prevalência do laissez-faire é, portanto, restrita à área urbana da sociedade, cujas relações econômicas e sociais deveriam pautar-se pelos princípios que regeram as organizações sociais européias no período que vai do início da industrialização às primeiras leis de regulação social.
(...) a hegemonia ideológica do laissez-faire teve vida curta no Brasil, restrita à área urbana, entre 1888 e 1931, no que concerne à economia, e vulnerada a partir de 1923 no que diz respeito às relações sociais.
O mesmo autor destaca a sindicalização rural, autorizada no início do Século XX, como importante avanço na trajetória de regulamentação do trabalho rurícola.
Trinta anos antes da Constituição de 1934 – a qual, ao mesmo tempo em que reconhecerá a obrigação social do Estado, lhe garantirá o direito de regular o exercício das profissões – entretanto, foi, sem dúvida, passo arrojado, por parte do poder público, reconhecer aos profissionais da agricultura e indústrias rurais o direito de organização e formação de sindicatos, em 1903, seguido pela legislação de 1907, que assegurava o mesmo direito a qualquer categoria profissional.
Ainda comenta Santos (1987) que o impacto dessa legislação provocou importante fissura na ordem jurídico-institucional laissez-fairiana, strictu sensu, ao admitir a legitimidade de demandas coletivas, antes que estritamente individuais. O sindicalismo legal irrompia na vida política brasileira e passava a ser um dos dados ―objetivos‖ da realidade.
Seguindo a ordem cronológica dos eventos, cumpre salientar os avanços no tocante à proteção de acidentes do trabalho, sendo a Lei 3.724 a inaugural sobre infortunísticas, datada de janeiro de 1919. Em seu artigo 3º estabelece o primeiro passo no sentido de proteger o camponês acidentado, ainda que limitasse a guarida somente àqueles que prestassem serviços
―nos estabelecimentos industriais nos trabalhos agrícolas em que se empreguem motores inanimados‖.
A Lei Eloy Chaves, de 1923, apontada como marco inicial do sistema previdenciário brasileiro, não atendia o trabalhador rural, persistindo a omissão nos anos 1930 quando o sistema de Caixas, por empresa, deu lugar ao de Institutos, por categoria profissional.
Apesar da Constituição Federal de 1934 determinar que todo trabalhador brasileiro teria direito à cobertura da Previdência Social, não atingiu os trabalhadores rurais, pois, ao
tratar especificamente da proteção previdenciária em seu art. 121, §1º, alínea ―h‖, a limita à figura do empregado, a manter o sistema de proteção previdenciária exclusivamente aos trabalhadores formais, a reboque do modelo de conservador-meritocrático inaugurado pelas CAPs.
Com a Reforma Constitucional de 1936, a legislação atribuiu competência exclusiva à União para legislar sobre o Direito do Trabalho retirando dos entes federativos a importância na regulamentação da matéria. Gerou-se, assim, a iniciativa de propostas de um Código Rural, sendo um projeto apresentado à Câmara dos Deputados, em 1937, por Borges de Medeiros e outro em 1942, por Pereira da Silva, sob inspiração de Getúlio Vargas. Outras tentativas nesse sentido seguiram com o anteprojeto de Código Rural em 1951, elaborado por Sílvio da Cunha Echenique (Kerbauy, 2008).
Em 1943, entrou em vigor a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que não obstante tenha representado conquista significativa para os trabalhadores com a consagração de direitos fundamentais como direito ao salário mínimo (art. 76); direito a férias anuais remuneradas (art. 129, parágrafo único); direito ao aviso prévio (art. 505); direito à aplicação das normas genéricas sobre remuneração (art. 505); excluiu10 expressamente os trabalhadores rurais do seu âmbito, nos termos do seu artigo 7º.
A primeira medida voltada para a inclusão do trabalhador rural na Previdência Social, dar-se-ia em 1945, quando Getúlio Vargas assinou a Lei Orgânica de Serviços Sociais (Decreto-Lei nº 7.526), com o objetivo de estender os benefícios do seguro social a toda população ativa do país, entretanto, conta Kerbauy (2008), esta primeira tentativa de universalização da previdência brasileira, não chegou a ser implementada.
O histórico legislativo demonstrava, portanto, a necessidade de se proporcionar adequada proteção ao trabalhador rural, abrindo a Constituição Federal de 1946 novos rumos para a regulamentação do trabalho rural. Por conseguinte, inaugurou-se no ordenamento positivo brasileiro referência expressa ao direito do camponês à estabilidade no emprego e ao
10 Contudo, ao longo do seu texto guardam-se alguns preceitos a serem aplicados a esta espécie de trabalhador,
recebimento de indenizações de antiguidade, nos casos de dispensa sem justa causa (art. 157, XII).
A Lei 2.613 de 1955 criou o Serviço Social Rural, destinado a prestar assistência às populações rurais, porém somente em meados de 1962, passou a atendê-la de forma considerável.
Embora já constituíssem considerável parcela da população economicamente ativa, tanto os trabalhadores rurais, quanto, na área urbana, as empregadas domésticas e os profissionais autônomos, ficaram desatendidos pela Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), versão bastante revista do projeto de lei n.º 3.807 apresentado, em 1947, pelo então deputado Aluísio Alves, cuja principal inovação consistiu na uniformização dos benefícios e serviços prestados pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs). A lei assegurava o mesmo regime de benefícios, independentemente da categoria profissional de cada um, a todos os trabalhadores regulados pela CLT.
Santos (1987, p. 31) atribui a demora na cobertura à estrutura organizacional destas categorias ao
(...) conformismo rural, até meados da segunda metade da década de 50, assim como a dificuldade de organizar as demandas de duas parcelas ponderáveis da estratificação ocupacional urbana - as empregadas domésticas e os trabalhadores autônomos , em razão de sua fragmentação e dispersão, respondem pelo atraso, ou descuido, da ação protecionista governamental em relação a elas. Pela mesma razão, é a agitação camponesa que se deflagra na segunda metade da década dos 50 que irá provocar a atenção do poder público para os problemas da acumulação e equidade na área rural, refletida na promulgação da Lei 4.214, de 2 de março de 1963, sob a solene denominação do Estatuto do Trabalhador Rural, o qual, não obstante, revelou ser apenas outro exemplo de manipulação simbólica de estatutos legais, uma vez que não lhe foram definidos os meios materiais – financeiros e outros – de operação efetiva.
Comunga da mesma opinião Schwarzer (2000a, p. 06)
No entanto, embora já na Constituição de 1934 estivesse inscrito que todo trabalhador brasileiro possuía direito à proteção da Previdência Social [Malloy (1976)], não houve a extensão da proteção social aos trabalhadores rurais. Entre os vários motivos que poderiam ser suscitados para explicar o fato, o principal parece ser o fato de os trabalhadores rurais, não obstante a população rural constituir a maioria da população brasileira até a década de 60 (ver Tabela 1), não representarem grupo de pressão com capacidade de articulação política e vocalização suficiente a tal ponto que o Estado populista paternalista nele visse um grupo social a ser integrado e cooptado por meio da expansão significativa da cobertura de programas sociais. Esse padrão de expansão da cobertura previdenciária, em círculos
concêntricos desde o núcleo funcionalmente estratégico aos respectivos modelos de desenvolvimento, relegando os pouco articulados e vocais setores rurais e de serviços urbanos informais, é uma característica geral da expansão histórica da Previdência Social em praticamente todos os países da América Latina [Mesa-Lago (1978)].
No último quarto da década de 1950, este quadro de letargia do setor rural observa mudança. As Ligas Camponesas, a primeira forma mais ampla de movimento social rural, representam uma transformação na capacidade de reivindicação do setor agrário, embora o foco deste movimento não fosse precipuamente a previdência.
Sobre este período escrevem Delgado e Schwarzer (2000, pp. 189 e 190)
Esse cenário começa a mudar, no caso brasileiro, a partir dos anos 50, com a gradativa mobilização dos trabalhadores rurais (Almeida, 1981). Entretanto, o eixo das reivindicações socioeconômicas, no primeiro momento, era a reforma agrária, ao passo que a extensão das demais políticas trabalhistas e sociais, incluindo a Previdência Social, embora por vezes manifesta em congressos da categoria, aparecia como demanda secundária, passando a primeiro plano nos anos seguintes. O crescente grau de organização do setor ficou evidenciado no início dos anos 60 pelo papel das famosas Ligas Camponesas, que sustentaram um movimento amplo de sindicalização rural, no qual a Igreja Católica teve papel protagônico. O Governo Goulart foi sensível a essa mobilização, reconhecendo-as e até estimulando-as. Interessa mencionar que, por exemplo, a CONTAG (Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura) foi fundada nesse período, em dezembro de 1963.
Faleiros (2000, p. 136) também comenta a tardia inclusão do trabalhador rural e dos empregados domésticos nos benefícios previdenciários sustentando que
(...) o campesinato, isolado e submetido à dominação paternalista da oligarquia rural, constituiu-se na América Latina, no grupo excluído, até muito recentemente, dos seguros sociais, até que seus movimentos tivessem presença na cena política e, na medida em que o capitalismo e o regime assalariado fossem introduzidos no campo. Como o campesinato, os empregados domésticos, integrados e submetidos ao paternalismo familiar, também ficaram excluídos dos seguros sociais.
Neste contexto, somente quarenta anos depois de instituído o sistema previdenciário urbano, tomando como embrião a Lei Eloy Chaves, deu-se inclusão do trabalhador rural na legislação da Previdência Social em 1963, com o Estatuto do trabalhador rural (Lei 4.214), que criou o FUNRURAL, Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural, para cujo custeio foi estabelecida uma contribuição de 1% sobre o valor da primeira comercialização do produto rural, a ser paga pelo próprio produtor, ou em caso de acordo, pelo adquirente da produção.
O Estatuto do Trabalhador Rural foi reformulado pelo Decreto-Lei 276, de 28 de fevereiro de 1967, que tentou adequá-lo às suas reais possibilidades. A arrecadação das contribuições foi entregue ao recém-criado Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) e o plano de prestações ficou limitado às assistências médica e social, suprindo-se os benefícios em dinheiro. O Decreto-Lei 276 alterou também a sistemática da contribuição, que continuava a ser recolhida como percentual da primeira comercialização do produto rural, mas passava a ser obrigação do adquirente e não mais do produtor, a menos que esse processasse a transformação do próprio produto. Tal medida, afirma Beltrão, Oliveira e Pinheiro (2000) tinha por objetivo facilitar a fiscalização, uma vez que se esperava que a empresa que industrializasse o produto já estivesse vinculada ao sistema previdenciário.
Em que pese estas medidas tenham representado avanço significativo na salvaguarda dos direitos dos rurícolas, instituindo conceitos que futuramente permearam a legislação pátria pertinente ao tema, pontua Schwarzer (2000a, p. 7 e 8):
(...) os autores são unânimes em afirmar que o plano de custeio, baseado principalmente sobre uma contribuição de 1% sobre o valor da primeira comercialização do produto rural e com recolhimento de obrigação legal do próprio produtor agrícola, não forneceu uma base financeira suficiente à execução do programa, tornando, ademais, a fiscalização e o recolhimento das contribuições absolutamente inviáveis [Malloy (1976) e Oliveira e Bevilaqua (s.d.)]. Afora isso, a administração dos benefícios e a arrecadação das contribuições do Funrural foram repassadas ao IAP dos Industriários (IAPI), que, embora eficiente no que tangia ao cumprimento do seu papel em relação aos trabalhadores industriais, certamente não possuía o mesmo conjunto de incentivos para a gestão do programa rural. Desse modo, a legislação de 1963 foi, na realidade, uma medida de efeitos meramente demonstrativos, sem impacto relevante algum na estruturação de um sistema de proteção social concreto na área rural.
Em 1969, através do Decreto-Lei 564, foi criado o plano básico da Previdência Social, voltado em princípio para trabalhadores dos setores agroindustriais e agrícolas mais capitalizados, notadamente, da indústria canavieira. O plano de benefícios era semelhante ao do Estatuto do Trabalhador Rural, com exceção das assistências médica e à maternidade e com a inclusão do auxílio-reclusão. Em 14 de julho de 1969, pelo Decreto-Lei 704, o Plano Básico foi estendido a outras atividades rurais. Todavia, seus objetivos não foram atingidos de maneira satisfatória, levando o governo a buscar novas iniciativas no campo da Previdência Social rural.
A viabilização do regime rural acontece, assim, somente em 1971, através da Lei Complementar nº 11. Foi extinto o plano básico e criado o Programa de Assistência ao
Trabalhador Rural (PRORURAL), a responsabilidade pela execução do programa coube ao também recém criado Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (FUNRURAL), diretamente subordinado ao então Ministério do Trabalho e Previdência Social e com natureza autárquica. Os benefícios destes programas eras destinados aos trabalhadores rurais assalariados e autônomos do regime de economia familiar e seus dependentes. Os pescadores são incluídos em 1972 e os garimpeiros em 1975.
A partir de 1974, a Lei n.º 6.179, de 11 de dezembro inclui no elenco de benefícios da Previdência Social rural a Renda Mensal Vitalícia (RMV) para idosos a partir dos 70 anos de idade ou por invalidez para os que não completassem os requisitos estabelecidos para a aposentadoria/pensão, também no valor de meio salário mínimo. No mesmo ano, a Lei n.º 6.195, de 19 de dezembro, cria o Seguro Acidentes do Trabalho Rural.
Pontua Berwanger (2008, p. 76) como marcante diferença entre o PRORURAL e o plano anterior, a ampliação do rol de beneficiários, vez que antes eram beneficiários apenas os trabalhadores rurais assalariados
Na expressão ―trabalhador rural‖, passaram a ser contemplados não apenas o
empregado, mas também os parceiros, arrendatários, posseiros e pequenos proprietários rurais, desde que não tivessem o auxílio de empregados, ou seja, os que trabalhavam em regime de economia familiar.
Os recursos destinados ao custeio do FUNRURAL passaram a provir da contribuição de alíquota de 2% incidente sobre o valor comercial dos produtos rurais, a encargo do adquirente. Criou-se, ainda, fonte específica para o custeio dos benefícios acidentários, a serem atendidos por contribuição adicional de 0,5%, incidente sobre a mesma base, conforme estabelecido pela Lei 6.195/74. Além disso, uma alíquota de 2,4% sobre a folha de salários urbana complementava a estrutura de custeio do FUNRURAL.
A criação do FUNRURAL é tratada na literatura como a extensão dos direitos previdenciários aos trabalhadores rurais, isto é, como uma ação estatal de atribuição de status de cidadania aos trabalhadores rurais expresso na política social de previdência que, a partir de então, passam a gozar de determinados benefícios sociais.
Santos (1987, p. 84) comenta a importância do FUNRURAL sob o plano da cidadania e do potencial redistributivo de renda:
Algumas características importantes distinguem o FUNRURAL do sistema previdenciário urbano. Em primeiro lugar, rompe-se com a concepção contratual da previdência, sendo o programa financiado, por imposto sobre a comercialização dos produtos rurais, e, em parte, por tributação incidente sobre as empresas urbanas. Os trabalhadores rurais não desembolsam nenhuma contribuição direta para o fundo. Ademais, inexiste a partilha profissional, ou ocupacional, do trabalho agrícola, à qual, eventualmente, estivesse associadas pautas de direito diferenciados (...) Com efeito, o programa FUNRURAL pode ser apreciado, política e socialmente, por dois ângulos distintos. Do ponto de vista da eqüidade, é inegável tratar-se de um programa redistributivo que transfere renda das áreas urbanas para as áreas rurais, visto que a tributação que dá origem aos recursos para o programa termina por ser incorporado ao preço dos produtos, consumidos majoritariamente nas áreas urbanas. Mas também se trata de um programa redistributivo entre regiões.
Mas é, sobretudo, conectado, à promoção da cidadania que o FUNRURAL é, potencialmente, mais importante. Rompendo com o conceito de cidadania regulada e com a noção contratual de direitos sociais, o FUNRURAL finca na existência do trabalho, contribuição social básica, a origem da pauta de direitos sociais igualmente básicos.
(...) é no FUNRURAL que o conceito de proteção social, por motivos de cidadania, sendo esta definida em decorrência da contribuição de cada cidadão, à sociedade como um todo, via trabalho, é mais integrado e complexo. Não se trata de distribuição de serviços ou benefícios para fins específicos, como no PIS-PASEP, ou como compensação por perda de emprego, como no FGTS, mas, basicamente, em razão de carências que se geram ao longo da participação do trabalhador no processo produtivo, ou quando dele já não pode mais participar. Trata-se de promover direitos que são direitos do trabalho, simplesmente.
Na mesma linha, a partir da lente de Malloy (1976), observa Schwarzer (2000a, p. 10)
(...) como elemento inovador do Prorural/ Funrural, que ele representou um duplo rompimento com os princípios do seguro social de padrão contributivo bismarckiano, que caracterizaram a história da Previdência Social na América Latina no século XX. Em primeiro lugar, houve a ruptura com a noção de que a um benefício deve corresponder uma contribuição e, segundo, que o benefício resultante deve estar vinculado ao padrão de rendimentos pregressos do segurado. Outro elemento diferenciador consiste no fato de que há, no programa, uma redistribuição de renda no sentido urbano-rural, contra-arrestando, ao menos parcialmente, o subsídio rural-urbano implícito na forma de financiamento dos sistemas urbanos via contribuição sobre a folha salarial, cuja parcela patronal geralmente é repassada para os preços dos bens consumidos também na área rural [Oliveira e Bevilaqua (s.d.) e Malloy (1976)].
Os analistas do período afirmam que a preocupação com a Seguridade Social durante o período autoritário não poder ser encarada como ato progressista do regime de exceção. A rigor, a estrutura criada com o FUNRURAL/PRORURAL atendia ao interesses clientelísticos
do partido do governo e visava abafar perturbações sociais na área rural. Nesse sentido, Schwarzer (2000a, p. 8):
Curiosamente foi o regime militar brasileiro (1964/84), conservador e autoritário,