Como relembrado na seção anterior, a gênese, a expansão e a consolidação de um sistema de políticas sociais no Brasil, sob os princípios conservadores da vertente meritocrática, não elencavam entre seus objetivos principais a erradicação da pobreza e a diminuição forte e sustentada da desigualdade. Contudo, com o processo de organização da sociedade civil, na luta pela redemocratização, verificado a partir de meados dos anos 1970, as forças oposicionistas delinearam uma extensa agenda de mudanças políticas, econômicas e sociais, que compunha um amplo projeto de reforma de cunho nacional, democrático, desenvolvimentista e redistributivo. A construção de um efetivo Estado de Bem-Estar Social, universal e equânime, era um dos pilares deste projeto (Fagnani, 2005).
O conjunto de mudanças a serem buscadas incluía, para além da restauração do Estado democrático de direito, a reconfiguração do sistema nacional de políticas sociais, em direção a um modelo redistributivista de proteção social, semelhante ao dos estados de bem-estar social europeus, constituídos no pós-guerra.
Esta não seria, contudo, uma tarefa fácil, na medida em que o momento era duplamente problemático: primeiro, porque o país atravessava uma crise econômica que afetava negativamente o quadro de pobreza e desigualdades; em segundo lugar, porque tais propostas surgiam precisamente na contramão do pensamento que se tornava hegemônico no cenário internacional, o qual pregava justamente a desconstrução de políticas sociais abrangentes e universais.
Com a vitória de Tancredo Neves no Colégio Eleitoral e a posterior posse de José Sarney na Presidência, inicia-se o governo da Nova República, no interior do qual tinham vez as primeiras tentativas de reestruturação nas políticas sociais brasileiras.
Contudo, o restabelecimento da democracia e do Estado de direito, bem como as soluções imaginadas para as crises econômica e social do país, seriam efetivamente buscadas na convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte. Esta acabou por ser convocada pela EC nº. 26, de 1985, e instalada no dia 1o de fevereiro de 1987. Daí em diante, os esforços reformistas direcionam-se fundamentalmente à Constituinte.
Após meses de trabalho e diversos embates políticos, comentam Castro e Cardoso Jr. (2005, p. 182) que a nova Carta foi promulgada lançando as bases
(...) para uma expressiva alteração da intervenção social do Estado, alargando o arco dos direitos sociais e o campo da proteção social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das políticas, à definição dos beneficiários e dos benefícios. A ampliação das situações sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteção e submetidas à regulamentação estatal implicaram significativa expansão da responsabilidade pública em face de vários problemas cujo enfrentamento se dava, parcial ou integralmente, no espaço privado. A intervenção estatal, regulamentada pelas leis complementares que normatizaram as determinações constitucionais, passou a referir-se a um terreno mais vasto da vida social, tanto com objetivos de equalizar o acesso a oportunidades, como de enfrentar condições de destituição de direitos, riscos sociais e pobreza.
Por intermédio da garantia dos direitos civis, sociais e políticos, a Constituição de 1988 buscaria construir uma sociedade livre, justa e solidária; erradicar a pobreza e a marginalização; reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos sem preconceitos ou quaisquer formas de discriminação. Para tanto, a nova Carta combinaria as garantias de direitos com a ampliação do acesso da população a bens e serviços públicos.
Entre os principais avanços proporcionados pela CF/88 vale destacar a introdução do conceito de Seguridade Social, para expressar um arranjo consistente com uma ampla rede de proteção aos riscos sociais inerentes ao ciclo de vida, à trajetória laboral e à insuficiência de renda, agravados por um modelo econômico excludente e pela perversa distribuição de renda do país. O art. 194 da nova Carta assim o define: ―A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos à saúde, à previdência e à assistência social‖.
A importância dessa inovação pode ser avaliada quando se contemplam os princípios orientadores da Seguridade Social, elencados no citado art. 194 da CF: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e dos serviços às populações urbanas e rurais; equidade e distributividade na prestação dos benefícios e dos serviços; irredutibilidade do valor dos benefícios; equidade na forma de participação no custeio; diversidade da base de financiamento; caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.
Para implementar o conceito de Seguridade Social, a Constituição previu a criação do orçamento da Seguridade Social e a unificação das áreas de saúde, previdência e assistência social, no Ministério da Seguridade Social, o que favoreceria a integração dos recursos e a sinergia das ações de todas estas pastas. Esperava-se ainda, com esta decisão, garantir a preservação dos recursos para estes setores, contra as pressões das demais áreas de política pública. Para tanto, este orçamento deveria dispor de fontes diversas e exclusivas de financiamento, oriundas de contribuições de toda a sociedade: trabalhadores e empresários; União, estados e municípios; além das receitas oriundas de loterias.
Além disso, alcançaram-se alguns progressos a respeito dos direitos trabalhistas e previdenciários: o salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado; e o estabelecimento do princípio da vinculação entre salário mínimo ao piso dos benefícios previdenciários e assistenciais permanentes. A equiparação dos direitos dos trabalhadores rurais aos urbanos, suprimindo as diferenças existentes nos planos de benefícios da previdência, certamente foi um dos pontos altos destas mudanças. O trabalhador rural passava ainda a ter direito a uma aposentadoria por idade aos 60 anos e, no caso das mulheres, aos 55 anos, portanto, cinco anos antes da idade mínima exigida, em regra, ao trabalhador urbano.
As principais mudanças no financiamento da política social estão no capítulo que trata da Seguridade. Lá está reunida a maior parte do conjunto das contribuições sociais, espécie de tributo, agora vinculada ao custeio das ações de saúde, previdência e assistência. A inclusão do faturamento e do lucro, além da folha de salários, com bases para a contribuição do empregador à seguridade representou a desejada diversificação das fontes de financiamento.
Além disso, canalizaram-se à Seguridade outras fontes de recursos importantes que são o Fundo de Investimento Social (FINSOCIAL), o Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP). O FINSOCIAL veio fortalecer o custeio da Seguridade Social, este que já era a terceira fonte de arrecadação tributária da União no fim dos anos 1980, ficando abaixo apenas do imposto de renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Quanto ao PIS/PASEP, foi sua vinculação ao custeio do seguro-desemprego que permitiu a instituição para valer de um verdadeiro sistema público de emprego – que tinha sido criado em 1986, antes da Constituição, mas que só ganhou musculatura financeira à altura com a montagem do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), a partir dos dispositivos estabelecidos na Constituição (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991).
O texto constitucional reforçou também o caráter distributivo e a responsabilidade pública na regulação, na produção e na operação das políticas sociais. O vínculo contributivo como princípio estruturante do sistema foi afrouxado, em favor de uma forma mais abrangente de proteção.
O conjunto de normas inscritas na Constituição de 1988, referentes à política social, redesenha, portanto, de forma substancial, o sistema brasileiro de proteção social, ao ponto de Draibe (1993) sustentar que, a partir dos anos 1990, assistiríamos a um redirecionamento do modelo meritocrático-conservador, no qual foi inicialmente inspirado, para um modelo de proteção social institucional-redistributivo ou mais universalista e equânime, sendo os benefícios sociais não-contributivos a ―novidade‖ das políticas sociais brasileiras desde então. Mesmo considerando as ações mais efetivas em direção a certa universalização dos direitos sociais brasileiros após a instituição da Seguridade Social no texto constitucional de 1988, tanto Goldani (2004) como Pochmann (2003) sugerem que os brasileiros, de uma maneira geral, ainda não conseguiram alcançar uma cidadania econômica.
Afirma Pochmann (2003) que, a despeito da contínua expansão do gasto social brasileiro, tal esforço orçamentário no enfrentamento da questão social não atinge necessariamente os mais excluídos, de modo que entende não ter havido no Brasil uma constituição de fato de um Estado de Bem-Estar, nos moldes do contexto europeu, pautado pelo assalariamento embasado em direitos coletivos universais.
Sob este enfoque destaca-se que no caso da previdência, embora tenha havido aumento da cobertura graças à implementação dos regimes de previdência rural e da inclusão de categorias como os trabalhadores autônomos e domésticos, esta ampliação foi limitada no espaço urbano. Isto se deve, fundamentalmente, à exigência de contribuição prévia à concessão de benefícios, em um contexto de grande informalidade das relações de trabalho no país.