Até 1974, a política de habitação em Portugal assentou basicamente no livre funcionamento do mercado, destinando-se cerca de 40 a 50% dos fogos produzidos para o mercado de arrendamento. O Estado assumia predominantemente uma postura supletiva.
Após 1974, o Estado passou a assumir um papel mais interventivo. Mas um conjunto de medidas penalizadoras no domínio do arrendamento – com destaque para o congelamento das rendas – perturbou significativamente o mercado, destruindo a confiança dos investidores e diminuindo o volume anual da produção de fogos para o mercado de arrendamento.
115
O fenómeno da aquisição de habitação própria, em períodos de crescimento económico tende a sobressair, não apenas à custa do sector do arrendamento livre, mas também em prejuízo do sector do arrendamento social (Priemus et al., 1999:634).
Com a revisão da lei das rendas, no final da segunda metade da década de oitenta, surgiram algumas mudanças tímidas na política de habitação com vista à redução das distorções observadas no sector, embora a grave distorção das rendas não tivesse tido um efeito relevante (Silva, 1998:50).
Este mesmo autor proferiu no Colóquio “A Política da Habitação” um retrato da situação do arrendamento provocado pelo congelamento das rendas: “Uma grave distorção com senhorios a substituir o Estado na sua função social, com senhorios a não poderem em grande parte assumir a conservação do seu património. Com inquilinos a serem ajudados sem carecerem, com inquilinos sem ajuda de que tanto carecem”. (Silva, 1998:50).
No âmbito do arrendamento “assistiu-se principalmente à revisão do regime de arrendamento urbano, à criação de incentivos fiscais ao arrendamento e ao apoio ao arrendamento de habitação para jovens, este de gestão pública” (Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, 1996:22).
O arrendamento é um elemento decisivo na construção de qualquer política de habitação, mas não apenas aquele que assenta na racionalidade económica do investimento, ponderando as alternativas de outras formas de rentabilidade (custo de oportunidade). “Igualmente importantes são os mercados de arrendamento com subvenções estatais para as camadas populacionais socialmente mais problemáticas e desfavorecidas” (Azevedo, 1998:236-237). Mais incisivo é Simões (1998:114), ao afirmar que “só o relançamento do mercado de arrendamento urbano pode resolver os principais problemas de que enferma a Habitação no nosso País”. Por outras palavras, a solução de arrendamento passa por razões de ordem económica e por razões de ordem social.
O arrendamento em geral e o da habitação em particular foi o sector mais politizado da política de habitação desde que foram introduzidos controlos governamentais à evolução das rendas em Portugal7. Isto aconteceu tanto para o arrendamento privado como para o
arrendamento público, embora este tenha, por definição, finalidades diferentes do outro.
7 Este fenómeno não se passou historicamente apenas em Portugal. Ao analisarem a evolução histórica das políticas de habitação na Europa, Guerra et al. (2001:55) referem que “Foi o agravamento dos conflitos sociais, derivados das más condições de alojamento, que veio chamar à atenção de industriais e filantropos e levou a que no fim do século XIX, até à Primeira Guerra, os Estados tentassem alguma regulamentação das rendas, bem como das condições de higiene e limpeza. Houve reacções negativas dos senhorios a esta intervenção mas estes não tinham força política suficiente pela sua não integração no poder central ou local”. Uma descrição histórica deste fenómeno a nível europeu encontra-se em Priemus et al. (1999:623-625).
116
Em face disto, foi inevitável o declínio do sector do arrendamento como meio para satisfazer necessidades habitacionais. E esse declínio tanto se constatou no número de imóveis arrendados e no número de senhorios, como na quantidade de inquilinos.
No nosso País, o congelamento das rendas, com início em 1948 para as cidades de Lisboa e Porto, teve como consequências o crescente desinteresse dos investidores potenciais em orientar a colocação de capitais na aquisição de prédios de rendimento e a degradação generalizada do parque locativo, dado que os proprietários, limitados pelos fracos montantes das rendas recebidas, não fizeram trabalhos de conservação nem de manutenção.
O congelamento das rendas até 1985 e os controlos subsequentes8 contribuíram para quase
eliminar a rentabilidade dos investimentos privados em habitação para rendimento e desviar a aplicação de poupanças para outros fins (Neves, 1997:39). Segundo este autor, o regime jurídico muito rígido do arrendamento até 1990, impedindo o estabelecimento de contratos com duração limitada, contribuiu também para a situação de paralisia deste mercado, minando a confiança dos senhorios.
Outro efeito nefasto é a falta de investimento que isso provoca em novas rendas habitacionais, encorajando os proprietários a converter habitações para arrendamento para habitações ocupadas pelos próprios.
O controlo das rendas desencoraja a mobilidade residencial, dado que as rendas mais antigas são geralmente mais baixas do que as destinadas a novos residentes.
Por fim, o controlo das rendas pode induzir uma maior discriminação nos mercados de habitação para arrendamento. Em zonas de maior procura para arrendamento, possibilita os senhorios escolher os potenciais residentes de forma arbitrária e criar um mercado-negro e outras formas de subterfúgio do mercado de habitação (Moon et al., 1993:1114-1115).
Por outro lado, e ainda de acordo com estes autores, os defensores do controlo das rendas argumentam que os efeitos nos mercados de habitação podem ser exagerados e que propicia uma não estigmatização na assistência às famílias de médios e baixos rendimentos. Mais
No fundo, quer em Portugal, quer nos países europeus ocidentais, tratou-se de uma protecção legislativa aos locatários. No nosso País, o regime do arrendamento habitacional esteve centrado, até aos anos setenta, na figura do contrato vitalício de arrendamento, fortemente protector do inquilino que, considerado a parte mais fraca da relação contratual, a lei se propunha defender em primazia (Cardoso, 1996:27).
8 Em Portugal os Governos fixaram anualmente, por Portaria, o factor de actualização das rendas, situado entre 75% e 100% do Índice de Preços no Consumidor, ou seja, no máximo permitiu a não redução, em termos reais, do valor das rendas de casa.
117
programas de despesa directa seriam mais eficientes e equitativos, mas os poderes locais não possuem recursos suficientes e recebem fundos inadequados do poder central.
Como resultado das várias intervenções do Estado no funcionamento do mercado de arrendamento habitacional, verificou-se o desenvolvimento daquilo a que Neves (1997:39) chamou de sector de arrendamento dual.
De certa forma, também Azevedo (1998:239) vai nesse sentido, ao referir que o arrendamento habitacional manifesta distorções relevantes, “com dois regimes distintos de arrendamento em vigor e a confiança dos investidores longe ainda de reconquistada”.
Por um lado, com um sub-sector antigo e de rendas baixas, e no qual as regras do mercado não existiram, e, por outro lado, um mercado de arrendamento recente, de pequena dimensão e com rendas altas. As rendas baixas e a regulamentação rígida no sub-sector de arrendamento mais antigo levou ao desinteresse generalizado dos senhorios na manutenção e reabilitação dos prédios arrendados.
A intervenção estatal na economia gera efeitos directos, normalmente de curto prazo, e efeitos indirectos, sobretudo a médio e longo prazos. No caso do arrendamento, a postura do Estado foi independente dos Governos e dos regimes políticos. No entender de Alves (1995:16), a perturbação do mercado do arrendamento por parte do comportamento estatal teve origem, sobretudo, em quatro motivos:
1) na inflação, que ajudou a desvalorizar as rendas habitacionais reduzindo o seu valor inicialmente contratado;
2) no congelamento das rendas, pelo facto do Estado ter quase sempre abdicado do reconhecimento dessa desvalorização;
3) na prorrogação forçada dos contratos, em que, nalguns ou na maioria dos casos, foram perpetuados contratos livre e legalmente celebrados como termo certo;
4) no efeito da fiscalidade, nomeadamente na redução efectiva do rendimento da propriedade por via dos impostos; a falta de incentivos fiscais e de linhas de financiamento que impulsionassem a produção de novos fogos para arrendamento foram reconhecidas por Ferreira et al. (1993:89).
Numa óptica económica, o custo do aluguer é próximo do custo em adquirir uma habitação. Do ponto de vista do investidor (senhorio), a receita do arrendamento tem de cobrir, de acordo com Gibb et al. (1999:4), quatro elementos:
118
a) o custo do capital da habitação, que corresponde ao custo de oportunidade se o imóvel fosse adquirido, ou seja, diz respeito à quantidade de capital que seria necessário deter se fosse investido noutra alternativa;
b) a manutenção, pelo facto de ser um bem durável; a habitação implica sempre uma certa despesa para se manterem as suas condições de habitabilidade e compensar o desgaste pela sua utilização;
c) os custos inerentes ao próprio negócio, que dizem respeito às despesas legais com contratos, cobrança das rendas, manutenção quando não alugados, selecção de inquilinos e o risco de não pagamento das rendas;
d) o lucro, isto é, a recompensa que os senhorios recebem pelo riscos que correm com este tipo de investimento; é normalmente entendido como a taxa de retorno do capital que seria obtida em oportunidades de investimento alternativas.
Mas as razões para o declínio do arrendamento enquanto investimento podem ser sintetizadas na seguinte afirmação de Balchin et al. (2002:122): a possibilidade de troca de habitações, o desenvolvimento da promoção imobiliária e o aumento do numero de fogos disponibilizados pelo governo central e municípios, fez com que “o arrendamento privado se tivesse tornado menos atractivo como investimento”. Segundo Neves (1997:40), qualquer política que vise dinamizar o mercado de arrendamento tem que ter em conta o novo contexto resultante do processo de inovação e liberalização financeiras.
Como exemplo, épocas houve em que as taxas de juro dos depósitos a prazo proporcionavam rendimentos líquidos e os imóveis facultavam rendimentos brutos percentualmente superiores. (Barros, 2000:129).
Todavia, o arrendamento continuou a ter a sua importância, nomeadamente como provisão de habitação por parte das entidades públicas.
Embora possa parecer que alugar uma habitação seja mais caro do que comprar uma casa idêntica, o arrendamento pode ser mais apropriado para os agregados familiares de menores rendimentos, normalmente os que mais necessitam deste bem. Isto deve-se fundamentalmente a cinco razões (Gibb et al., 1999:5); no mesmo sentido vai a opinião de Baleiras (1990:12), ao referir que para os jovens e para as famílias de menores rendimentos é de esperar a preferência do arrendamento à compra, dado que a aquisição implica desembolsos iniciais bastante superiores ao aluguer. As razões são:
o acesso a um empréstimo requer uma estabilidade previsível do rendimento das famílias a longo prazo; os rendimentos mais baixos tendem a ser mais instáveis;
119
os agregados familiares de menores rendimentos ou de rendimentos instáveis poderão ter de suportar mais pelo empréstimo do que outros em situação de menor exposição ao risco de incumprimento;
o arrendamento tende a ser uma opção de curto prazo, ou seja, as escolhas podem alterar- se mais rapidamente e adaptarem-se mais depressa às oscilações dos rendimentos;
o arrendamento está normalmente associado a menores custos legais;
dependendo das leis e da regulamentação, é possível arrendar partes de uma habitação e não comprar, como seja o aluguer de quartos, o que torna o arrendamento uma opção de longo prazo mais barata.
Tal como noutros países ocidentais, o sector público tem tido um papel cada vez mais activo e visível no sector do arrendamento habitacional, quanto mais não seja pela provisão de habitação social assente neste tipo de compromisso com os inquilinos. Esta intervenção do Estado por via do arrendamento social torna a provisão de habitação mais barata porque, em regra, não incorpora o lucro no valor da renda cobrada.
De facto, uma maneira importante de reduzir o custo do arrendamento é fazer com que as rendas reflictam os custos históricos e não o valor corrente do capital, como acontece no caso do arrendamento livre.
O sector público ou social não necessita forçosamente de ter um retorno que incorpore o custo de oportunidade do valor global corrente da habitação como activo (Gibb et al., 1999:6). Na promoção pública directa de habitação é frequente o recurso ao sistema de rendas resolúveis, que determina a propriedade da casa a médio/longo prazo, em condições acessíveis para os beneficiários e não lucrativas para o Estado (Serra, 2002:94).
A existência de subsídios permite que o sector do arrendamento social possa praticar rendas mais baixas do que as praticadas pelo mercado, tendo como premissa a sua limitação ao rendimento dos agregados familiares.