Para compreender a atual configuração da Política Nacional de Habitação e os programas inseridos no Subsistema de Habitação de Interesse Social, objeto de análise do presente trabalho, é necessário se reportar ao processo de urbanização no Brasil.
No final do séc. XIX o Brasil tinha aproximadamente 10% da população vivendo nas cidades. É somente a partir das primeiras décadas do séc. XX que o processo de urbanização da sociedade começa a se consolidar, assumindo, a questão da moradia, um papel fundamental no discurso e nas realizações do Estado Novo (BONDUKI, 2002).
O que se viu em diversas cidades brasileiras entre o final do séc. XIX e o início do séc. XX, dentre elas Manaus, Belém, Porto Alegre, Curitiba, Aracaju, Natal, Salvador, Recife, Santos, São Paulo e, especialmente, o Rio de Janeiro, foi que estas passaram por mudanças que conjugaram saneamento ambiental, embelezamento e segregação territorial (VILLAÇA, 2001). Tais reformas urbanas realizadas lançaram as bases de um urbanismo moderno “à moda” da periferia, ou seja, a população era excluída desse processo e expulsa para os morros e franjas da cidade (MARICATO, 2002).
O termo “habitação social” surge na década de 40, não apenas no sentido de habitação para a população de baixa renda produzida e financiada por
órgãos públicos, mas aquela que inclui a regulamentação da locação, da incorporação, da falta de infra-estrutura urbana gerada pelo loteamento privado, tudo como um problema do Estado (BONDUKI, 2002).
Antes do Estado Novo, no que diz respeito a São Paulo, a questão central do problema habitacional da classe operária era a salubridade, independentemente do status de propriedade. Somente a partir daí, o ponto principal passou a ser a viabilização da casa própria. Porém, para viabilizar ao trabalhador operário o acesso a esta, era necessário que ele deixasse a zona central (em razão da especulação imobiliária) adquirindo seu lote na periferia, independentemente de um planejamento geral ou de um projeto urbanístico (BONDUKI, 2002).
Naquela época, a grande maioria da classe trabalhadora não tinha condições de se beneficiar dos financiamentos do Estado para a aquisição da casa própria, tendo, assim, surgido a trilogia loteamento clandestino/autoconstrução/casa própria, vista como incentivo ao processo de periferização, mesmo sendo ocupação irregular. A grande massa de população de baixa renda, formada e mantida nesse processo, não é atendida pelo Estado, nem tampouco tem acesso à produção imobiliária formal, assentando-se como pode, nos locais mais baratos. Vai se formando assim a periferia, constituída por loteamentos irregulares ou clandestinos, sem o mínimo de equipamento e distante dos serviços urbanos. A casa era construída através dos meios mais simplificados, sem qualquer orientação técnica, e, na maioria das vezes, edificada somente nas horas de folga do próprio morador (MAUTNER, 1999).
É importante ressaltar que, já na Constituição Política do Império, de 25 de março de 1824, é assegurado a todo cidadão brasileiro o direito à propriedade
(art. 179, XXII). Porém, somente a partir da Constituição de 1934 é que o legislador dispõe que a propriedade deve atender o seu “interesse social” (art.113, inciso 17). Todas as Constituições subseqüentes reafirmam o referido direito, bem como o atendimento à sua função social.5
Na Magna Carta vigente, promulgada em 05 de outubro de 1988, o direito de propriedade é assegurado no Título II “Dos Direitos e Garantias Fundamentais”, como direito individual, no seu art. 5.º, inciso XXII. No inciso XXIII, enfatiza que a propriedade atenderá a sua função social. Doze anos se passaram e somente em 14 de fevereiro de 2000, através da Emenda Constitucional n.º 26, foi assegurado, como direito social, o direito à moradia, estabelecido no art. 6.º da referida Carta, constituindo-se um importante passo no sentido de criar uma base jurídica que permita aos cidadãos e movimentos por moradia lutar para ter assegurado o acesso à moradia. Porém, não basta haver uma legislação avançada e uma Constituição Federal como panacéia para todos os males. São necessárias políticas públicas de porte que sejam capazes de efetivamente enfrentar o verdadeiro problema habitacional e, para isso, o Estado, como Poder Público, considerando os poderes constituídos, deve cumprir os princípios e preceitos constitucionais para a sua realização
É estranho que direito e cidadania são ainda restritos a poucos diante de um quadro jurídico já bastante avançado. Entre a lei e sua aplicação há um abismo que é reflexo das relações de poder na sociedade. No Brasil, uma legislação positivista cabe a uma sociedade onde o exercício do poder se adapta às circunstâncias (MARICATO, 2002). Bonduki sintetiza, para o caso de São Paulo,
esse abismo, e que pode ser identificado em qualquer grande centro urbano brasileiro:
O auto-empreendimento na periferia, configurando o território da aventura individual, da propriedade privada, da moralidade cristã e do conservadorismo político – no espaço da casa em construção, do lote bagunçado, da quadra clandestina, da rua semi-oficializada, do ponto de ônibus sempre cheio, do tempo infinito até o trabalho -, formou a base do que chamo do modo de vida paulistano, tornando- se uma referência cultural estruturadora do cotidiano dos habitantes da cidade. Participar desse processo tornou-se sinal de incorporação à cidade e à cidadania, e também a aspiração máxima de ascensão social acessível aos trabalhadores de baixa renda (BONDUKI, 2002, p. 283).
A dimensão do problema habitacional, que atinge as populações de baixa renda, é questão de grande complexidade. A efetividade do direito à moradia somente será levada a cabo com a vontade política das várias instâncias do poder público e dos diversos segmentos da sociedade (BONDUKI, 2000). Estas colocações permitem levantar questionamentos entre moradia e ideologia, na medida em que a habitação deveria ser um direito garantido a todo cidadão, mas, em razão da influência ideológica das classes dominantes, passa a impingir ao cidadão das classes menos favorecidas toda a responsabilidade por não conseguir integrar-se num mercado imobiliário que é restrito a poucos. Também são criadas verdadeiras barreiras ao acesso aos programas de habitação de interesse social, que, conforme se verá adiante, pelo menos em princípio, são elaborados para atingir todas as camadas da população, incluindo-se até os considerados miseráveis.