Mesmo com as mudanças no Brasil para um regime descentralizado, com os municípios brasileiros reconhecidos como entes da federação, ainda assim, a maioria dos municípios não conseguiu sua verdadeira autonomia, ainda vive dos repasses e projetos dos entes estaduais e federais, consequência de um país de grande dimensão, de grandes desigualdades econômicas e sociais e da precariedade técnica e administrativa da maioria dos municípios. Ainda assim, alguns municípios conseguiram usufruir das vantagens que esse tipo
de gestão oferece. Com as mesmas condições de ente dos demais níveis governamentais e com uma constituição com tendência de um federalismo cooperativo, os municípios têm a possibilidade de executarem políticas públicas de forma conjunta.
Após a Constituição de 1988, a ideia de consórcio público no Brasil ganhou força em 1990 com a lei de nº 8.080/90 que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, onde regulou que os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam. Outro ponto importante ocorreu com a Emenda Constitucional nº 19/98 que propôs a operacionalização de gestão associada de serviços públicos:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem com a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos (Art. 241 pós EC 19/98).
No Brasil, os modelos de consórcio público que começaram a ganhar destaque foram na área de saúde (no Estado de Minas Gerais); gestão de recursos hídricos (Estado de São Paulo – no ABC paulista) e gestão de recursos sólidos, nos estados de Santa Catarina e Paraná. Houve grande incentivo dos próprios estados para a formação de consórcios intermunicipais. Surgiram também os consórcios associados ao tratamento do lixo, coleta seletiva,
reciclagem e remoção de entulhos, em várias regiões. Conforme dados contidos na Pesquisa de Informações Básicas Municipais, realizada pelo IBGE, em 2001, o número de consórcios na área de saúde era de 1.969, sendo 212 no Nordeste, e destes, nove no Ceará. Destaque também para o número de acordos feitos para aquisição de máquinas e equipamentos (669) e educação (241).
Com essas experiências, a ideia de consórcio público como uma ferramenta de política regional vem se consolidando no Brasil. Porém, a relação entre os consorciados era frágil, pois não havia um instrumento capaz de assegurar e cobrar responsabilidades dos consorciados. Em vista dessa fragilidade e da importância dessa política para o desenvolvimento regional, em 2005 o governo federal brasileiro criou a lei (nº 11.107) que dispõe sobre as normas de
contratação de consórcios públicos. O objetivo da lei é fortalecer o federalismo cooperativo e consolidar a engenharia institucional do Estado brasileiro, viabilizar mecanismos e instâncias de negociação e cooperação entre os entes federados, instrumentalizar os entes federados a operar as múltiplas escalas do projeto nacional de desenvolvimento e promover o fortalecimento gerencial e administrativo de todos os entes federados.
Em 2007, foi regido o decreto nº 6.017/2007 que regulamentou a lei citada anteriormente. Diante disso, o Brasil passa a oferecer condição institucional para que os entes possam irmar compromissos uns com os outros. Conforme a deinição contida no decreto, consórcio público é uma reunião de dois ou mais entes da federação para realização de objetivos de interesse comum. E ainda, o consórcio público possui caráter jurídico, podendo ser de direito público ou de direito privado. Pode ser irmado entre entes da mesma esfera horizontal, ou seja, municípios com municípios e estados com estados, ou em esfera vertical, ou seja, entre municípios, estados e União. Vale ressaltar que para o consórcio irmado entre município e União, é obrigatória a participação do estado do qual os municípios fazem parte. O consórcio pode ser genérico, com diversas inalidades, assumindo um caráter mais amplo, como é o caso dos consórcios para desenvolvimento; ou pode ser de caráter especíico, para atender um determinado projeto. A principal vantagem deste instrumento de cooperação federativa é a de reforçar os aspectos contratuais do acordo de colaboração entre os entes consorciados, tanto no ato da formação, extinção do consórcio ou na retirada voluntária de um dos entes consorciados, como na maior formalização das contribuições inanceiras e das responsabilidades assumidas.
A consolidação do consórcio é constituída em três etapas: 1 – Protocolo de intenção: constitui um ato de vontade política dos chefes de governo dos entes federados consorciados que, depois de ratiicado pelos chefes do executivo de cada instância, se converterá em contrato de consórcio; 2 – Contrato de rateio: é elaborado a cada ano, em que os entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos para a realização das despesas do consórcio público; 3 – Estatuto: é deinido em comum acordo pelos entes consorciados no âmbito da assembleia geral, permitindo certa lexibilidade na sua organização. O estatuto regulamenta a organização administrativa.
O consórcio público reforça a tese da descentralização e cooperação nas ações municipais a partir de uma perspectiva regional de desenvolvimento, com os municípios identiicando as necessidades dos cidadãos por estarem
mais próximos destes e com maiores possibilidades de solucionar problemas comuns. Esse modelo de gestão causa um ganho de escala na oferta de serviços públicos, dando maiores condições para os municípios pequenos com menores recursos para constituir políticas públicas. Os consórcios públicos podem ser vistos como uma estratégia de política para desenvolvimento regional de caráter endógeno, uma vez que possibilita a realização de projetos para a região a partir das decisões das próprias comunidades envolvidas e da importância do trabalho em conjunto e do civismo. Com esta consideração, percebe-se que a política de desenvolvimento regional, baseada em consórcio público, vai além das premissas ortodoxas, com linhas de créditos, incentivos iscais e investimentos, exige também estoque de capital social, auto-organização social, abertura ao diálogo e cooperação.
Porém, muitas vezes esses elementos não estão presentes ou são fracos entre as comunidades, diicultando a efetivação do pacto para a ação em conjunto. Por esta razão, é importante ter ações e implementações que propiciem um ambiente favorável para o surgimento desses fatores.
A mobilização é o primeiro passo para a realização de um consórcio público. Esse momento é importante para gerar a coniança entre os indivíduos, exaltar a importância e as vantagens de compartilhar ações de políticas públicas, com uma visão de redução de custos e equidade, sendo importante difundir as experiências como modelo de consórcio. Deve-se estimular a integração e o diálogo entre os entes federados, bem como os demais atores da sociedade, a im de obter o comprometimento desses atores com o desenvolvimento regional.
As regras institucionais são fundamentais para a consolidação da parceria, tanto as impostas (leis e normas) como as espontâneas, que são inerentes ao indivíduo e ao próprio ambiente. As regras institucionais aplicadas oferecem segurança e garantia de direito, não podendo ser infringidas. Essas normas deverão implicar em mudanças na cultura política e administrativa dos governantes, trazendo a conscientização do seu poder em favor do bem-estar social da comunidade por ele representada. As regras naturais vêm da história e costumes da região e estão presentes na relação social da comunidade. As regras espontâneas ou naturais podem ser frutos colhidos das regras formais, contidas numa instituição forte.
Outro fator importante é a coordenação que deve existir nos consórcios públicos. Por ser um tema considerado recente no Brasil, com os regulamentos legais deinidos apenas em 2007, torna-se um desaio para os entes federados,
principalmente os municípios, compor esse elemento. O desempenho burocrático é determinante para a execução e a continuidade da cooperação. É preciso que as regras sejam bem deinidas, que haja integração entre os participantes e que exista estabilidade dos funcionários públicos que estão envolvidos, para oferecer maior garantia de estabilidade da parceria.
Por im, ressalta-se a importância da territorialidade para os consórcios públicos. A boa convivência entre os municípios possibilita um maior grau de cooperação, bem como a homogeneidade das culturas políticas e administrativa. A semelhança dos municípios quanto ao tamanho, poder político e proximidade territorial pode facilitar a cooperação, pois os
municípios maiores podem não ver vantagens em resolver seus problemas de forma conjunta, ou os municípios maiores podem impor seus interesses aos municípios mais fracos, ou ainda, os municípios menores podem se sentir ameaçados pelos municípios maiores.
Assim sendo, o consórcio público deverá promover uma nova cultura político-administrativa de cooperação e negociação intergovernamental para a coordenação de iniciativas e implementação de políticas públicas no âmbito regional. É importante ressaltar que fatores como governança, territorialidade e coniança são fatores determinantes para o sucesso de um consórcio público, porém, são elementos inerentes a cada município ou região, devendo ser respeitado, o que implica em dizer que não existe uma fórmula geral que possa ser aplicado para todos os casos. Os consórcios públicos existentes devem ser analisados e considerados como exemplo para outros arranjos, mas nunca simplesmente replicado.