Sinais empíricos da crise da democracia representativa, como a desconfiança e a falta de apoio da população em relação aos representantes e instituições, podem ser vistos em toda parte. Em alguns países da Europa e no Parlamento Europeu2 o nível de desconfiança e de abstenção eleitoral estão elevados (MIGUEL, 2003; VIEGAS e FARIA, 2003). Na França, por exemplo, Sintomer (2010, p. 27-28) destaca pesquisa feita pelo Le Monde, em 2005, na qual 39% dos eleitores declararam ter pouca confiança e 37% responderam ter nenhuma confiança nos políticos. Esses “preocupam-se, acima de tudo, com suas carreiras” (85%), “são alheios à verdadeira vida dos franceses” (62%) e “corruptos” (49%). No que diz respeito à abstenção eleitoral, Freire e Magalhães (2002) mostram, para o caso português, que o não comparecimento às urnas está diretamente relacionado com o declínio das taxas de sindicalização; a perda da capacidade mobilizadora dos partidos de massa e a desconfiança nas instituições democráticas – quanto menor a confiança, menor a participação (FREIRE e MAGALHÃES, 2002, p. 148 apud ESPÍRITO SANTO, 2005, p. 149).
Nos Estados Unidos, a participação eleitoral também apresentou baixos índices nos últimos anos. Em 2002, apenas 39% do eleitorado participaram do processo de escolha do presidente. Todavia, a eleição presidencial de Barack Obama, em 2008, foi uma grande surpresa para os analistas, revertendo o quadro de grande abstencionismo. Quase 66% dos eleitores registrados para as eleições compareceram às urnas, a maior taxa de participação desde 1908. A eleição do primeiro presidente negro na história do país, com tamanha participação eleitoral, parece apontar para a capacidade de renovação e mudança da política
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A média de participação dos europeus nas eleições para o Parlamento Europeu passou de 63% em 1979 para 43,4% em 2009. Le Monde, 7 de junho de 2009.
representativa, principalmente no que diz respeito às estratégias de mobilização eleitoral3. Entretanto, se esse foi um evento único ou se é uma tendência a ser construída na política norte-americana é uma questão ainda impossível de ser respondida. Os resultados da participação eleitoral para escolha de alguns candidatos ao Congresso, em 2010, indicam que este é um quadro de difícil reversão – apenas 29% da população dos Estados Unidos e 42% dos votantes registrados participaram dessa eleição4. O critério de legitimidade estabelecido pelos “Pais Fundadores”, qual seja, que o governo funciona com o consentimento dos governados, está sendo desafiado diante desses números.
Algumas variáveis relacionadas ao não comparecimento eleitoral ou ao baixo engajamento em atividades políticas são a falta de interesse por política e de eficácia política externa – crença de que as instituições políticas e os políticos são responsivos aos cidadãos (SCHYNS e KOOP, 2010). Desse modo, a avaliação negativa do desempenho das instituições representativas parece apontar que o questionamento em relação à legitimidade dos representantes não se revela apenas no seu sentido formal, no que diz respeito aos índices de comparecimento eleitoral ou mecanismos de prestação de contas, mas também no substantivo – relativo ao atendimento dos interesses e demandas dos cidadãos. Essa é uma dimensão presente na Índia, como Chandhoke (2005) aponta enfaticamente. Embora os representantes sejam exitosos em mobilizar as pessoas no período eleitoral5, eles falham em articular os interesses dos setores mais pobres da população em fóruns de tomada de decisão6
; barganhar por melhores políticas sociais e mesmo melhor implementação dessas políticas e agir como os cidadãos desprovidos agiriam, se a eles fosse dada a chance de participar no processo decisório. Esse quadro de grande privação de direitos e necessidades básicas no país tem levado a uma atitude de completa desconfiança com relação às instituições políticas representativas. O resultado dessa desconfiança é predatório para a representação política democrática, uma vez que os indivíduos passam a recorrer a pessoas que ocupam cargos no governo ou a relações personalistas, a fim de solucionarem seus problemas.
3 No período da campanha presidencial de 2008 nos Estados Unidos, diversos jornais e veículos de comunicação
destacaram que a campanha de Obama reescreveu as regras da competição eleitoral em relação a como atingir os eleitores, arrecadar dinheiro, organizar voluntários, monitorar e moldar a opinião pública.
4 Dados disponíveis em: <http://www.independentpoliticalreport.com/2010/11/only-29-of-us-population-42-of-
registered-voters-participated-in-2010-mid-term-elections/>. Acesso em: 12 mar. 2011.
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De acordo com Chandhoke (2005), com exceção do período entre junho de 1975 e janeiro de 1977, quando a democracia foi suspensa por meio de uma imposição de emergência interna pela Primeira-Ministra Indira Gandhi na Índia, as eleições vêm sendo realizadas no tempo certo, a política partidária competitiva tem oferecido opções aos eleitores e garantido a transferência de poder de forma pacífica e a inclusão universal do voto vem permitindo a maioria dos adultos exercerem a soberania popular.
Outros países com tradições históricas complexas do ponto de vista do atendimento de direitos e do funcionamento das instituições representativas somam-se a esse exemplo. Na América Latina, a democracia representativa, que se consolidou a partir da chamada “Terceira
onda da democratização”7
, carrega os vícios do período autoritário no que concerne à presença de relações clientelistas e paternalistas8; à baixa institucionalização do Estado na defesa de direitos e à consequente desconfiança dos cidadãos em relação aos representantes. O’Donnell (1991; 1993; 2004) foi um dos primeiros a questionar o tipo de democracia que estava emergindo ao término dos regimes autoritários, apontando para a insuficiência do atendimento a condições formais da “poliarquia” (DAHL, 2005). Embora países da América Latina, como Brasil, Peru, Argentina, Equador e Bolívia e, provavelmente, alguns países da Europa Central e Oriental respeitem regras eleitorais, o seu interior contém “zonas marrons”, nas quais não impera o Estado de Direito, caracterizando uma baixa presença do Estado tanto funcionalmente, quanto territorialmente. Assim O’Donnell alerta para a desconexão entre as promessas de campanha dos candidatos a cargos representativos (presidente em particular) mediante eleições livres e competitivas e as decisões discricionárias que tomam e implantam uma vez eleitos. Esse estado de coisas, aliado à ineficiência das instituições estatais de accountability, caracterizaria um “novo animal”, o qual denominou de “democracia delegativa” (O’DONNELL, 1993).
A teoria da democracia delegativa suscitou muitas críticas, entre as quais, as que apontam os limites da noção de accountability vertical e horizontal que emerge das
formulações de O’Donnell (PERUZZOTI e SMULOVITZ, 2002)9
, do alcance da democratização e ignorância a respeito das transformações na esfera pública (AVRITZER e COSTA, 2004)10
. Porém, é inegável que a baixa presença do Estado e o distanciamento entre
7 Assim chamada por Samuel Huntington, tendo em vista os acontecimentos do século XX, que se
desencadearam de forma simultânea em diversos países. A Primeira Onda ocorreu entre 1828 e 1926 e foi a mais extensa, tendo como inspiração a Revolução Francesa. A partir de tal evento a luta pelo sufrágio universal se espalhou pelo continente europeu e América do Norte. A Segunda, após a Segunda Guerra Mundial e a Terceira, inaugurada com a Revolução dos Cravos, em Portugal, em 1974, atingiu diversos países na América Latina. (HUNTINGTON, Samuel. A terceira onda: democratização no final do século XX. São Paulo: Ática. 1994).
8 Para uma crítica ao conceito de clientelismo ver, D’AVILA, Paulo. O que o conceito de clientelismo explica?
Uma abordagem da tensão entre as dimensões normativa e volitiva da política. In: ENCONTRO DA ABCP, n. 6. Sessão Temática Teoria Política coordenada por Bruno Wanderley Reis. Campinas: jul. 2008. Anais... Campinas, ABCP, 2008.
9 Os autores apostam em outros controles exercidos pelos cidadãos baseados em ações de um amplo espectro de
associações e movimentos cidadãos, bem como em ações da mídia, que foram esquecidos por O’Donnell.
10 Avritzer e Costa (2004, p. 720) denunciam os limites da teoria das transições, apontando que a análise dos
processos sociais de transformação política permaneceu confinada à esfera institucional sem penetrar no tecido das relações sociais e cultura política gestadas nesse nível. Nessa teoria, a esfera pública e o papel dos novos atores sociais na democratização da política são ignorados, bem como a relação entre política e cultura. O’Donnell não percebe que a criação de um espaço público politicamente atuante teve papel fundamental na
interesses dos cidadãos e decisões dos governantes, podem estar associados à sensação de crise da democracia representativa. Sendo assim, a insatisfação política pode estar diretamente relacionada com a crescente erosão da confiança dos cidadãos em relação aos políticos e instituições.
A desconfiança política é definida como “uma atitude de um indivíduo que seriamente questiona ou duvida da competência e moralidade dos políticos e das instituições políticas” (SCHYNS e KOOP, 2010, p. 150, tradução da autora). O casamento entre desconfiança e insatisfação com os resultados do processo político tem sido apontado em pesquisas do Latinobarômetro como prejudicial ao apoio à democracia. Moisés e Carneiro (2008) mostram que existe uma grande influência da insatisfação e da desconfiança políticas sobre a adesão dos cidadãos à democracia no Brasil. Ou seja, a desconfiança e a insatisfação geram distanciamento, cinismo e alienação em relação à democracia. Além disso, os cidadãos desconfiados e, ao mesmo tempo, insatisfeitos com o funcionamento da democracia são aqueles que, colocados diante de alternativas anti-institucionais, preferem um regime democrático para o qual os partidos políticos e o parlamento têm pouca ou nenhuma importância.
Por outro lado, achados de pesquisa de Meneguello (2006) revelam que o problema não é a adesão à democracia, que é alta no país, mas a avaliação negativa da performance das instituições representativas. A adesão à democracia caminha lado a lado com uma apreciação fortemente positiva do processo eleitoral como ferramenta para intervenção política, mas com uma avaliação positiva menos intensa dos partidos políticos, o que sugere o quão frágil ainda é o relacionamento entre cidadãos e suas organizações representativas. Ainda, em relação à opinião dos cidadãos sobre a performance das instituições representativas e sua satisfação com a democracia, a autora encontrou um alto nível de insatisfação no que concerne ao respeito aos direitos humanos e à percepção de liberdade individual. Tal insatisfação está presente entre aqueles que estão satisfeitos ou insatisfeitos com o funcionamento da democracia. Essa desassociação entre um conjunto de questões de avaliação institucional e a satisfação com a democracia revela, de acordo com a autora, que no mapa de valores dos cidadãos, uma boa performance democrática é independente da avaliação das instituições, o que requer mais aprofundamento sobre o conceito de satisfação com a democracia. Para Baquero (2008, p. 395), a ausência de algumas condições, tais como o atendimento a direitos, a satisfação do cidadão com a política governamental e a possibilidade de influência no
construção de uma cultura democrática e na constituição de mecanismos de fiscalização pública que podem inibir formas deletérias de práticas políticas.
processo decisório, pode contribuir para que haja um círculo vicioso, em que a construção de representações sobre a democracia é influenciada por “uma memória empírica que não proporciona credibilidade aos partidos, governo ou legislativo e que, com o tempo, materializa-se numa memória coletiva de desvalorização da política fundamentada em procedimentos ou métodos”.
É importante lembrar que o relacionamento entre confiança e democracia é paradoxal. A partir de uma coletânea de artigos no livro “Democracy & trust”, Warren (1999) destaca resultados interessantes nessa direção. Desse modo, o declínio na confiança pode significar que as pessoas se tornaram mais sofisticadas e exigentes para julgar as ações dos governantes, ou que as instituições governamentais são tão distantes e inacessíveis aos cidadãos, que confiança é um critério não aplicável no nível institucional, visto que uma condição básica da confiança não está presente – quem confia conhece os interesses e motivações do confiado. Não obstante essas considerações, Warren mostra ainda que a desconfiança nas instituições governamentais pode estar associada a uma percepção do indivíduo de que essas não recorrem consistentemente às normas, valores e regras que deveriam pautar suas ações.
Ademais, não se pode esquecer que a desconfiança foi percebida, ao longo da história do governo representativo, como central para a democracia. De acordo com Rosanvallon (2008, p. 4), a distância entre a legitimidade das democracias, como um produto incontestável do voto, e a confiança dos cidadãos no regime têm sido a regra na história das democracias modernas, não uma exceção. As reações a essa situação seguiram em duas direções. Primeiro, desenvolveu-se uma série de medidas para fortalecer a legitimidade procedimental, no sentido de aperfeiçoar as eleições e inserir outros esquemas de democracia direta para limitar a independência dos representantes. Segundo, introduziram-se mecanismos de checks and balances e contrapoderes institucionais e informais a fim de organizar a desconfiança. Ao invés de ressaltar a relação entre desconfiança e desinteresse cívico e rejeição ao sistema político, o autor propõe olhar a desconfiança como um elemento essencial do sistema político. Rosanvallon divide a desconfiança em duas formas, liberal e democrática. A liberal, teorizada por Montesquieu, os Federalistas e Constant, é uma forma de poder preventivo e suspeição do poder das pessoas, numa visão pessimista da democracia. A segunda, a qual o autor se interessa no livro “Counter-democracy”, tem como proposta fazer com que representantes eleitos mantenham suas promessas e sirvam ao bem-comum. No mundo atual, Rosanvallon (Ibid, p. 8) enfatiza três tipos de expressão da desconfiança:
vigilância, prevenção e julgamento, os quais descrevem o que o autor chama de contrademocracia11. Essas formas contra-democráticas de desconfiança política – no sentido de que elas complementam a democracia episódica do sistema representativo eleitoral – podem ajudar a superar algumas limitações das instituições democráticas que têm levado ao distanciamento entre representantes e representados e ao sentimento generalizado de desconfiança na democracia.
Rosanvallon mira nos movimentos sociais e manifestações contrademocráticas que cumprem um importante papel de avaliação e controle público dos representantes. Se esse tipo de contrapoderes tem um impacto na qualidade da democracia de modo a diminuir a desconfiança não canalizada politicamente e a insatisfação com o sistema representativo, é um tema para pesquisas futuras. O que importa ressaltar é que tanto a desconfiança generalizada da população, quanto a “desconfiança democrática” parecem apontar para um mesmo fenômeno: a insuficiência dos aspectos procedimentais de legitimidade democrática. Há um hiato entre o que acontece nas eleições e nos quatro anos seguintes de governo que demanda repensar a legitimidade democrática da representação, deslocando o seu foco do momento fundacional para o processo representativo. Essa é uma situação que não pode ser equacionada apenas com o aperfeiçoamento da democracia eleitoral e de seus mecanismos, como demonstra a experiência de dois séculos de governo representativo. Nesse sentido, o estudo das manifestações empíricas de crise do sistema político convidam ao mesmo tempo para uma necessária revisão teórica dos parâmetros de avaliação da legitimidade democrática da representação política.
A ênfase nos aspectos formais da democracia representativa, tanto no plano empírico quanto teórico, é uma das razões pelas quais a existência de uma crise não é ponto pacífico na literatura. Para Manin (1997), não se trata de uma crise da representação, mas de sua reconfiguração. A mudança se expressa na fraqueza dos partidos de massa ou do que ele chama de “democracia de partidos”, responsável por dar lugar a um novo fenômeno, a “democracia de audiência” ou “democracia de públicos”. Essa fase não coloca em crise os princípios do governo representativo – eleição, independência e autonomia do representante, liberdade da opinião pública e discussão pública – antes, os mantêm por meio de uma transformação na forma como são operados. De forma resumida, pode-se dizer que as eleições na atualidade voltaram a ser um mecanismo de seleção de pessoas ao invés de plataformas de partidos e, nesse processo, os canais de comunicação política ganham centralidade, uma vez
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Para uma crítica ao movimento de “counter-democracy” ver URBINATI, N. Unpolitical democracy. Political
que possibilitam a apresentação do candidato diretamente a seus constituintes. Diante da ampliação do escopo da atividade governamental é racional para os candidatos investirem na exposição de suas qualidades e aptidões, em detrimento de promessas específicas, difíceis de serem seguidas. Na medida em que os eleitores aparecem, acima de tudo, como uma audiência que responde às questões apresentadas na cena política com base nas percepções, as eleições deixam de ser o resultado de características socioeconômicas ou culturais (Ibid, p. 218-226).
A democracia de audiência reforça a independência e autonomia dos representantes, à medida que a eleição é realizada com base na imagem do candidato. A fluidez dessa imagem permite liberdade de ação e um vago compromisso, o qual se presta a uma variedade de interpretações. A liberdade da opinião pública também sofreu alterações, com a ampliação das expressões disponíveis e de canais de comunicação não partidários, o que não significa ausência de distorção pela mídia. O principal mecanismo de expressão pública são as pesquisas de opinião. Finalmente, para conquistar esse eleitorado flutuante, que é mais bem- educado, informado e interessado em política12, os representantes devem apresentar suas propostas diretamente ao público. Desse modo, a forma de representação que está emergindo atualmente é caracterizada por um novo protagonista da discussão pública – o eleitor flutuante – e um novo fórum – os meios de comunicação. Um efeito negativo destacado por Manin (1997, p. 233), mas pouco explorado em seu texto, é que a nova elite do governo representativo é mais distante dos eleitores do que os burocratas de partido, o que tem agravado a separação entre governados e governantes e provocado o sentimento de crise. Ao eleger um candidato com base em sua imagem, os eleitores têm muito menos a dizer sobre o que ele irá fazer, do que quando um partido apresentava uma lista de medidas que intencionava implementar.
Ao advogar a tese da reconfiguração da representação, Manin deixa de fazer uma reflexão crítica sobre as consequências dessas mudanças para a democracia. Embora os princípios do governo representativo continuem os mesmos, a mudança de atores, arenas e dinâmica de operação desses mecanismos foi responsável pelo aprofundamento da distância entre representantes e representados, atestada pelo próprio autor, acentuando o aspecto aristocrático das eleições13. Outro ponto desafiante para a representação refere-se à limitação
12 Os dados sobre participação eleitoral, apresentados anteriormente parecem contrastar com o diagnóstico de
Manin de que os eleitores estão mais interessados e informados sobre a política, o que aumenta as dificuldades de manter o elo entre representantes e representados no mundo contemporâneo.
13 Em “The principles of representative government” Manin (1997) declara que a natureza aristocrática das
do aspecto democrático da eleição, já que as condições sob as quais está se dando o “veredicto das pessoas” não permitem ao eleitor avaliar a atuação do representante, mas sua imagem ou o que busca transmitir para o eleitor. Esse cenário parece também ir de encontro à concepção proposta por Pitkin (1967) de representação política como atividade e como agência, a qual implica responsividade e prestação de contas – dois componentes que parecem comprometidos quando o foco das eleições é a imagem do candidato e um vago compromisso desse para com o eleitor. Ao declarar que a democracia se ampliou ao longo dos anos, mas não se aprofundou, Manin anuncia esse problema, mas não se detém sobre alternativas para aperfeiçoar a qualidade da prática representativa.
A incapacidade de Manin oferecer uma reflexão sobre os limites da “democracia de audiência” repousa na sua aceitação acrítica dos princípios do governo representativo. Esse
não é um ‘privilégio’ de sua obra, mas espelha o mainstream acadêmico14
, cuja concepção de democracia representativa está relacionada a procedimentos institucionais que garantam a seleção democrática dos representantes e o funcionamento equilibrado do sistema político. Desse ponto de vista, é possível concordar que a crise não passa de uma falácia que precisa ser desconstruída. Afinal de contas, metade da população mundial vive em algum tipo de democracia (Índice de Democracia de 2008, compilado pela revista The Economist15). Por outro lado, quando se considera outras variáveis como participação política em diversas instâncias, governo eficiente e apoio à cultura política democrática, apenas 14,4% da população mundial vivem em democracias plenas e 35,5% imperfeitas.
desigualdade de influência das pessoas, de acordo com Manin, se dá por quatro razões: nada no método eletivo