A noção de representação de interesses e pessoas suscitou questões a respeito da forma como os mesmos são representados. Para além dos pressupostos da deliberação e do voto que informam a maneira como os interesses são identificados, a literatura do governo representativo se ocupou do debate sobre como os representantes devem tomar decisões e qual é o tipo de relacionamento com o representado. Essa preocupação expõe um dos dilemas da representação política, a saber, a institucionalização da representação não garante a representatividade ou correspondência com a vontade ou interesse dos representados (LAVALLE, et al, 2006a, p. 54). Essa dualidade constitutiva entre representação e representatividade, entre representante e representado, foi frequentemente vinculada na teoria política à controvérsia do mandato imperativo ou delegação versus a independência ou mandato livre do representante.
Os principais teóricos liberais, apresentados até o momento, defenderam, em grande medida, o mandato livre ou a representação independente. Desse modo, a resposta à questão como se representa, tanto na visão burkeana da representação como meio de identificar e deliberar sobre interesses objetivos e “verdadeiros”, como nas formulações dos Federalistas, que a concebe como mecanismo de acomodação de interesses das pessoas, converge para a liberdade e independência do representante47. Contudo, como se verá ao longo da seção, os problemas do controle sobre o representante e da atenção aos anseios do representado também povoam as teorias do governo representativo, sem encontrar soluções satisfatórias.
Na gradação entre livre mandato e delegação, Burke incorpora o caso “puro” do primeiro. O representante deve exercer julgamento político pela nação como um todo, é um
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Para Dominique Leydet, os Federalistas situam-se no eixo da representação-mandato, tendo em vista o papel que os interesses particulares têm no exercício da representação. Maria D’Alva Kinzo (1980) também aponta que a representação nos liberais norteamericanos não é independente, uma vez que é necessário trazer à casa legislativa os diferentes interesses da sociedade. Essa posição é contraditória àquela colocada por diversos autores, entre eles Pitkin (1967) e Rehfeld (2009), em texto mais recente, os quais situam os autores Federalistas na posição de independência dos representantes.
fiduciário (trusteeship). Esse é um argumento condizente com a lógica interna do pensamento burkeano e sua visão de interesses desvinculados e objetivos, mas também espelha o contexto político e social ao qual estava imerso. Como observa Eulau (1978, p. 46), Burke era um homem de partido e ao defender o mandato independente do representante ele estava, de fato, traduzindo os interesses de seu partido dentro de princípios universais da política. Como um comerciante livre (trader) por convicção, sua demanda que o parlamento deve estar para a nação como um todo e para os interesses nacionais, significava para ele, em seu contexto, uma demanda por comércio livre. Os comerciantes de Bristol, os quais mudavam de opinião sempre que uma determinada posição favorecia seus interesses, estavam no centro do embate político travado por Burke. Assim, se pensassem que a restrição do comércio mais bem serviria aos seus interesses, eles também apoiariam essa iniciativa. A necessidade da representação ser independente dos caprichos de seus constituintes é expressa no famoso e amplamente reproduzido discurso aos eleitores de Bristol, no qual ele declara:
O parlamento não é um congresso de embaixadores que defendem interesses distintos e hostis, interesses que cada um dos membros deva sustentar, como agente ou advogado, contra outros agentes ou advogados; mas o parlamento é uma assembléia deliberante de uma nação, com um interesse: o da totalidade; de onde devem prevalecer não os interesses e preconceitos locais mas o bem geral que resulta da razão geral do todo (BURKE, 1987)48.
É bom lembrar que estava no horizonte de formulações do autor a discussão sobre a dimensão virtual da representação. Assim, a independência do representante está baseada em uma ideia de representatividade construída por um corpo representativo que espelha, em alguma medida, as principais clivagens da nação. Tendo em vista que a representação não se pauta pela defesa das pessoas ou indivíduos, mas por uma noção deliberativa da política, na qual os principais interesses em disputa deveriam estar presentes no parlamento, os representantes seriam capazes de descobrir os verdadeiros interesses da nação.
Apesar de concepções distintas da formação dos interesses nacionais, os Federalistas também apostam na independência do representante. Para os defensores da Constituição norte-americana a atenção ao interesse individual é acentuada, mas a vontade dos cidadãos não é considerada alvo direto da implementação da política. O interesse individual é trazido à casa legislativa para ser balanceado com os demais interesses, permitindo ao governante
48“Parliament is not a congress of ambassadors from different and hostile interests; which interests each must maintain, as an agent and advocate, against other agents and advocates; but parliament is a deliberative assembly of one nation, with one interest, that of the whole; where, not local purposes, not local prejudices, ought to guide, but the general good, resulting from the general reason of the whole” (BURKE, 1987).
liberdade de decisão. A representatividade das decisões seria resultado do processo de debate e deliberação do Parlamento e não de uma atenção direta aos interesses individuais e facciosos expressos pelos constituintes. Todavia, diferentemente de Burke, os autores apresentam uma preocupação maior com o controle sobre o representante e autorização dos representados, como se viu nas seções anteriores. Além disso, a atuação independente do governante deve se pautar pelo compromisso de formular leis que tenham correspondência com as preferências dos cidadãos por elas governados. O equilíbrio entre os Poderes e o controle eleitoral frequente ajudariam nesta conexão entre representantes e representados, ao recordar os compromissos assumidos e as preferências expressas pelos eleitores.
O argumento oposto, difundido pelos antifederalistas e por diferentes teóricos, é o do mandato imperativo, no qual o representante é visto como um delegado, dependente do julgamento do representado, e cuja atuação deve buscar o bem de seus constituintes particulares (REHFELD, 2009, p. 217). De acordo com Kinzo (1980, p. 37-43), a teoria marxista-leninista também trata da representação de interesses e incorpora os dois polos da atividade representativa. O representante adquire certa independência num estágio inicial, até que, num segundo momento, após a tomada de consciência pelo proletariado dos interesses de classe e a emergência da sociedade socialista, passam a ser apenas porta-vozes da vontade popular, configurando-se o mandato imperativo. Essa situação tende a desaparecer com o desenvolvimento do autogoverno, não fazendo mais sentido falar em representação. O limite da concepção marxista sobre a representação política é a negação do próprio conceito.
De acordo Pitkin (1967), as teorias “formalistas” de accountability que focam no mandato imperativo e delegado do representante privilegiam apenas um dos pólos da atividade representativa: a atuação para o interesse ou benefício do representado. Não se pode esquecer a importância do autonomia do representante e sua função política de organizar a sociedade. Para a autora, a controvérsia mandato-independência ofusca o “verdadeiro” significado da atividade representativa que não se reduz a esse paradoxo. O representado deve ser ao mesmo tempo presente e não presente e, entre essas duas posições, existe uma ampla gama de alternativas. Representar está numa posição de um contínuo entre um “take care of”, que de forma completa não é representação, e um “delivering their vote”, considerado tão passivo que é capaz de, no máximo, significar uma posição descritiva de se colocar no lugar do representado (PITKIN, 1967, p. 214). O padrão pelo qual alguém será julgado como representativo é, na leitura de Pitkin (1967, p. 166), se esse promoveu o interesse objetivo daqueles que representa.
McBride (2007, p. 182) mostra que propostas atuais para defesa do modelo delegado de representação enfrentam ainda sérios desafios. Primeiro porque, mesmo que a proposta pareça advogar por um mandato mais transparente e accountable, é mais difícil determinar o que conta como falha do representante. É preciso considerar a ignorância dos eleitores em relação a algumas questões políticas e o mandato delegado coloca grandes exigências para o eleitor em termos de informação, tempo e esforço. Segundo, o mandato delegado amplia os problemas do simples majoritarianismo. Assim, como alertado por Madison, em unidades menores, o risco da demagogia e da ditadura da maioria aumenta. Além disso, a representação delegada promove a visão de que representantes devem agir no interesse de seu constituinte e não do interesse público.
Em texto recente que explora tal controvérsia, Rehfeld (2009) ressalta como o modelo binário trustee49/delegate oculta a complexidade do fenômeno da representação. O autor propõe três distinções subjacentes à atividade do legislador que aliadas apontam para oito modelos, ao invés da dualidade apresentada na maioria dos estudos. Desse modo, chama atenção para a importância de se distinguir entre os objetivos da legislação – o bem de todos (objetivo republicano) ou de uma parte (pluralista) –, a fonte de julgamento – se o representante baseia-se em seu próprio julgamento ou é dependente de outro partido ou pessoa –, e a responsividade – o grau no qual o representante é mais ou menos responsivo a sanções, principalmente, a reeleição50. Rehfeld ao destacar os diferentes tipos de questões envolvidas no processo de tomada de decisão consegue ir além do debate teórico sobre o que constitui uma representação legítima, apontando distintas possibilidades do relacionamento representativo. Contudo, como ele mesmo declara, não está no seu escopo decidir sobre questões de justiça, legitimidade e democracia que podem emergir dessas combinações. Para esta questão, Pitkin (1967) apontará que a avaliação das decisões tomadas no contínuo entre mandato e independência deve ter como referência o atendimento aos interesses substantivos dos representados. Um conceito em si vago e de difícil precisão.
49 A palavra trustee é de difícil correspondência em português, mas representa aquele que é depositário de
confiança, o qual o representado pode confiar o livre julgamento.
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A partir da combinação dos objetivos republicanos (bem de todos) com as duas outras dimensões, Rehfeld (2009, p. 223) chega aos seguintes modelos: trustee burkeano, cujo julgamento é independente e atividade menos favorável a sanções; funcionário/servidor público (civil servants), que tem um julgamento dependente e pouco sujeito a sanções; o legislador madisoniano (madisonian lawmakers), o qual prima pela independência e é responsivo a sanções e o antifederalista, que é dependente do julgamento de outros e responsivo a sanções. Do ponto de vista pluralista (bem de uma parte, ou de seus constituintes), Rehfeld destaca voluntários (volunteers), que julgam por eles mesmos e são menos responsivos a sanções; embaixadores (ambassadors), que se baseiam no julgamento dos outros e também são pouco responsivos a sanções; profissionais (lawyer, doctor, financial
advisor), cujo julgamento é próprio e são mais propícios a sanções e por fim, delegados (pared-down delegates),
É interessante notar que ao responder à questão “como se representa” a partir da defesa da independência do representante, as eleições voltam a ser a solução liberal para o governo representativo. A eleição opera como mecanismo de agregação e expressão dos interesses dos cidadãos, ao mesmo tempo em que é o momento de realização da accountability, ao permitir o veredito dos cidadãos em relação às posições assumidas ou propostas pelos representantes para a formação da agenda pública. Nesse caso, os indivíduos podem fazer um julgamento prospectivo – o que os eleitos deveriam fazer – e retrospectivo – se eles fizeram o que deveria ser feito (SARTORI, 1994). Além do controle eleitoral (accountability vertical), a garantia de representatividade está posta nos mecanismos de checks and balances defendidos pelos Federalistas, ou seja, no controle horizontal entre os poderes (O’DONNELL, 1991).
Além dos tradicionais controles verticais e horizontais, existem diferentes formas pensadas para reduzir o hiato entre cidadãos e governo, entre os quais Arato (2002) elenca a importância do direito e do constitucionalismo, da deliberação pública, da confiança e identificação com o representante, da similitude e representação descritiva. Todavia, apenas a accountability cria algum tipo de sanção baseada na capacidade dos eleitores, individuais ou grupais, de exigir que os representantes expliquem o que fazem (respondam por, sejam responsabilizados, sejam punidos ou mesmo recompensados pelo que fazem). Ao contrário de Pitkin (1967) que acusa o modelo “formalista” da accountability de confinar os mandatos, Arato (2002, p. 92, grifos no original) declara que a avaliação do eleitorado apenas restringe o comportamento dos representantes se eles têm interesse em se reeleger, “o que se avalia é seu desempenho geral, e se o distanciamento do ponto de vista dos eleitores levar ao sucesso, eles podem ser facilmente perdoados”.
Vários problemas relacionados à accountability têm sido alvo de estudos aprofundados. O tipo de sistema político que melhor permitiria a identificação do responsável pela decisão (parlamentar ou presidencialista; unicameral ou bicameral; proporcional ou majoritário); a influência de financiamento público ou privado nas campanhas eleitorais; o impacto do tempo entre as eleições; as dificuldades para se aprovar mudanças nas regras constitucionais e a diferença de recursos políticos entre governo e oposição, para citar alguns (ARATO, 2002; POWELL, 2000; MANIN, 1997). Considerando a variável partidos políticos, como instituições de mediação entre o eleitor e o eleito, a noção de que a independência do representante poderá ser “controlada” ou avaliada pelo primeiro, tal qual posta originariamente, se esvanece. Bobbio relata que esta relação é muito mais complexa, na
medida que o partido se coloca como termo médio entre estas partes. Hobbesianamente falando, “o eleitor é apenas autor, o eleito é ator, enquanto o partido é ator em relação ao eleitor, autor em relação ao eleito” (Ibid, p. 470)
Todos estes fatores atentam para um problema maior no governo representativo, o da representatividade das decisões políticas em termos de satisfação aos distintos interesses dos indivíduos que serão afetados pelas mesmas. É este diagnóstico que motivou a questão “controversa” do início da seção, a saber, representação e democracia: uma conexão possível? O debate apresentado até o momento sustenta que sim, mas que esta não é uma relação direta. Mais ainda, a representação é sim central para a política democrática mas precisa avançar em relação ao circuito fechado entre voto e formulação de políticas, voto e controle do representante e preferências dos cidadãos e decisões governamentais (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999; PITKIN, 2004; URBINATI, 2006). Embora as respostas às questões quem representa, o que e como se complementam, elas também se contradizem por deixarem uma série de outras perguntas não respondidas e partirem de premissas de difícil constatação empírica. Em síntese, a unidade do “quem representa, o que e como” contradiz com a pluralidade do que é representado e a diversidade de contextos em que é aplicada. Essa é uma discussão que será travada no capítulo 2, a partir de um olhar para as teorias democráticas atentas aos limites da democracia eleitoral para a inclusão política.
Na próxima seção, será exposta a cristalização de alguns modelos preocupados com a racionalização e o funcionamento do sistema político, que têm o impacto de delimitar ainda mais o espaço da sociedade no processo político. Além disso, será avaliado o movimento em direção a uma concepção mais plural da política, responsável por reapresentar à teoria política contradições no que diz respeito à inquestionável soberania do Estado. Essas iniciativas contêm as sementes para o retorno do político e a contestação do papel marginal dado à sociedade civil, mas não encontraram, na maior parte do período democrático do século XX, o terreno fértil para sua germinação. As dificuldades reais de operação do mundo da política para prover instituições que reflitam os ideais pluralistas e a consolidação de pressupostos normativos na interpretação do Estado e da representação fixam limites à inovação teórica e empírica, que precisam ser superados para dar conta das transformações sociais sofridas nas últimas décadas.