DEL III - HISTORISK OG RETTSLIG KONTEKST
2. Maktforbudet i folkeretten
A primeira agência reguladora foi criada nos Estados Unidos da América do Norte, em 1887, mas só passaram a ser adotadas - em escala mundial - com o advento do Estado Regulador. Nos Estados Unidos, as agências reguladoras foram idealizadas no intuito de o Estado participar mais ativamente da economia, haja vista sempre ter prevalecido, naquele país, uma cultura predominantemente liberal. Já as agências reguladoras idealizadas pelo modelo europeu e sul-americano, apesar de seguirem o modelo norte-americano, surgem como forma de atuação do Estado Regulador, como maneira do ente político atuar indiretamente na economia, na prevalência do princípio da subsidiariedade.
Como já abordamos no capitulo anterior, na década de 1990, o Estado brasileiro muda sua forma de atuação no domínio econômico, inicia um processo de privatizações de empresas estatais e aumenta a concessão e permissão de serviços públicos aos particulares (desestatização).
Nesse contexto, o ente político começa a criar entidades descentralizadas e especializadas com autonomia decisória em relação à administração direta, autonomia
funcional, financeira e orçamentária, (teoricamente) imune a ingerências político- partidárias, e investidas em funções técnicas e poderes normativos para atender
a sua nova forma de atuação como agente regulador da atividade econômica (em sentido
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A diferença entre as agências federais e as estaduais e municipais se pauta que enquanto aquela adota como mecanismo para a criação desses entes regulatórios o critério da setorização, em virtude da complexidade, amplitude e especialização dos diversos serviços públicos, os demais entes federativos adotam, em regra, a criação de uma agência para regular todos os seus serviços públicos. No entanto, esses critérios não são uma regra nem alteram o regime jurídico e natureza dessas agências.
amplo)339, com base e finalidade no interesse público e na eficiência da prestação daquela atividade340. Esses entes são as agências reguladoras.
O Presidente Fernando Henrique Cardoso, seguindo a orientação do Conselho de Reforma do Estado, esclarece o sentido da criação das agências como novo modelo de regulação de setores por parte do Estado:
No caso das ações do governo relativas à infraestrutura e aos serviços públicos, estão sendo constituídas agências reguladoras (ANATEL, para telecomunicações, ANEEL, para energia elétrica, e ANP, para o petróleo) que substituem as burocracias ministeriais – e os antigos lobbies nelas incrustados – por um grupo de pessoas indicadas pelo Executivo em bases de conhecimento técnico e competência administrativa e aprovadas pelo Senado.
Esses “reguladores” têm mandato (para proteger-se de pressões políticas indevidas) e devem, em nome do interesse público e dos consumidores (os quais estão também presentes nos conselhos consultivos), controlar a seriedade, a eficiência e a universalização dos serviços – para atender a todos os setores da sociedade e não apenas os mais bem aquinhoados.
Assim, ao privatizar e ao dar concessões de serviços públicos, o Estado, já não sob a forma burocrática, mas com novos personagens, continua presente em sua função social e reguladora.341 (grifo nosso)
Nessa esteira, foram criadas diversas agências reguladoras a partir da década de 1990 do século XX, como: Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL -, criada pela Lei 9.427/1996; a Agência Nacional de Telecomunicação – ANATEL -, pela Lei 9.472/1997; a Agência Nacional de Petróleo – ANP -, Lei 9.478/1997; a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA -, Lei 9.782/1999; a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS -, Lei 9.961/2000; a Agência Nacional de Águas – ANA -, Lei 9.984/2000; a Agência Nacional de Transportes Aquáticos – Antaq -, Lei 10.233/2001; a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT -, Lei 10.233/2001; e a Agência Nacional do Cinema – Ancine – Medida Provisória 2.228/2001.
Apesar de ter listado acima algumas agências reguladoras, em sentido formal, entendemos que a natureza jurídica desses entes (sentido material), com suas competências e regime jurídico, abarca qualquer entidade da administração indireta com
339 MATTOS, Paulo Todescan Lessa. O novo Estado Regulador brasileiro: eficiência e legitimidade.
São Paulo: Singular, 2006. p. 138.
340
LOSS, Giovani R. Contribuições à teoria da regulação no Brasil: fundamentos, princípios e limites do poder regulatório das agências. In: ARAGÃO, Alexandre Santos de. O poder normativo das agências
reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 143.
341 Apud MATTOS, Paulo Todescan Lessa. O novo Estado Regulador brasileiro: eficiência e legitimidade. São Paulo: Singular, 2006. p. 143.
competência para regular um setor específico, seja da atividade econômica seja de serviços públicos.
Com o surgimento desses entes, iniciam-se diversas discussões doutrinárias. Por exemplo, Maria Sylvia Zanella342 de Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello343 defendem a inconstitucionalidade da criação de agências reguladoras, nos moldes de autarquia especial (atuando como órgão regulador, dotado de competência normativa); salvo no caso Agência Nacional do Petróleo e da Agência Nacional de Telecomunicação, por estas possuírem expressa previsão constitucional, respectivamente nos artigos 177, §2°, III (redação dada pela EC n° 9/95) e 21, X (redação dada pela EC n° 8/95).
Marcos Juruena Villela Souto, de forma contrária, entende que, no caso da ANP e ANATEL, a Constituição vincula o Legislador à criação desses entes, sem haver, pois, juízo de valor acerca da sua necessidade ou não. Para os demais setores, há a discricionariedade legislativa para a criação344. Ou seja, o legislador estaria vinculado pela Constituição a criar as Agências Reguladoras dos setores de petróleo e de telecomunicação; enquanto nos demais setores iriam depender da discricionariedade do legislador e do chefe do Executivo em entender que a regulação de determinado setor seria essencial não só para o equilíbrio setorial quanto para a sociedade.
Não obstante tal discussão – a qual concordamos com Villela Souto – é através das agências reguladoras que o Estado passou a intervir indiretamente na economia.
Conforme Marçal Justen Filho345, a agência reguladora é
dotada, por determinação legal, de poderes de intervenção no domínio econômico (em sentido amplo), o que envolve delegação de poderes regulamentares e atribuição de poderes de polícia para fiscalizar atividades econômicas privadas, inclusive arbitrando litígios entre particulares.
Por atuar com poderes típicos do Estado, principalmente na limitação das atividades desenvolvidas por particulares, e com certo grau de autonomia política, seria necessário dotá-las com personalidade jurídica de Direito Público, mas fora da estrutura da administração direta346. A única solução plausível, dentro da estrutura organizacional
342 Direito Administrativo. 21ª Ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 447.
343 Curso de Direito Administrativo. 25ª Ed., 2 ª tiragem. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 172.
344 Extensão do poder normativo das agências reguladoras. In: SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 127
345 O direito das agências reguladoras independentes. São Paulo: Dialética, 2002. p. 343.
346 Conforme ensina Chevallier acerca das agências reguladoras, “mobilizando um conjunto de meios
administrativos e financeiros em relação a um programa preciso, elas permitem enfrentar por meio da interdisciplinariedade e da cooperação funcional tarefas complexas, que nenhuma administração, por si
adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro, foi criá-la sob a forma de autarquias, em regime especial.
Dessa forma, as agências reguladoras, autarquias em regime especial, são entes descentralizados e especializados (setoriais), pessoas jurídicas de direito público interno, especificamente do poder administrativo, e, por isso, devem obedecer aos preceitos do art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, principalmente em relação aos seus princípios explícitos (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) e implícitos347.
Embora criadas por lei (art. 37, XIX), sua instituição (existência fática) depende de autorização regulamentar do chefe do Executivo, através de uma avaliação discricionária sobre a conveniência e oportunidade da descentralização administrativa. As normas constantes na lei criadora de cada agência reguladora têm natureza de lei especial em relação à norma legal das autarquias (DL 200/67 c/c Lei de Introdução ao Cód. Civil, art. 2°)348. Cada agência terá a especialidade do setor regulado, sendo regida pela sua lei criadora; e na sua omissão, deverá ser obedecido o Decreto-Lei n.º 200/67. Para a sua extinção também é exigido, pelo princípio da assimetria, o juízo de discricionariedade do chefe do Executivo, vez que é ele quem detém a direção superior
da Administração (CF, art. 84, II c/c 61, §1°, II, “e”)349
.
Essas entidades, decorrentes de uma visão da administração em rede350– e não mais em pirâmide – inserem-se nas chamadas funções neutrais do Estado. Essas funções são decorrentes de uma nova ótica da administração pública, pautada na consensualidade e flexibilidade, para atender às complexidades de uma sociedade cada
só, poderia assegurar, escapando à opressão burocrática, elas dispõem de uma liberdade de movimentos invejável e de uma capacidade de ação transversal sobre os outros braços da administração”. O Estado
Pós-moderno. Trad. Marçal Justen Filho. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 100.
347 Segundo Arnald Wald e Luiza Rangel de Moraes, “tem-se entendido que uma regulação eficiente deve
atender a dois requisitos essenciais: a independência da agência reguladora (definida como a capacidade de buscar prioritariamente o atendimento dos direitos e interesses do usuário e a eficiência da indústria, em detrimento de outros objetivos conflitantes, tais como a maximização do lucro, em sistemas monopolistas, a concentração de empresas em setores mais rentáveis do mercado, ou a maximização das receitas fiscais) e a escolha de instrumentos que incentivem a eficiência produtiva e alocativa.”. WALD, Arnoldo; MORAES, Luiza Rangel. Agências reguladoras. Revista de Informação Legislativa, Brasília, V. 36, n. 141, jan./mar. 1999. p. 146.
348 MOREIRA, Egon Bockmann. Os limites à competência normativa das agências reguladoras. In:
ARAGÃO, Alexandre Santos de. O poder normativo das agências reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 176.
349GOMES, Joaquim B. Barbosa. Agências Reguladoras: A “metamorfose” do Estado e da Democracia
(uma reflexão de Direito Constitucional e Comparado). In: BINENBOJM, Gustavo. Agências
Reguladoras e Democracia. Rio de Janeiro: Lumen Jures, 2006. 28.
350 Sobre a estrutura em rede da Administração, ver GUERRA, Sérgio. Agências Reguladoras: da organização administrativa piramidal à governança em rede. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
vez mais plural e em estreita e intensa relação com o Estado Democrático351. As funções neutrais têm como características: a) o caráter não eletivo do provimento dos seus titulares; b) ser pautada pela natureza técnica; c) autonomia no seu exercício, sem a subordinação hierárquica do modelo administrativo clássico; d) exercício imparcial dos diversos interesses em jogo, seja dos particulares, seja do Estado, seja da vontade majoritária da sociedade352.
Na regulação econômica, por atuar como agente normativo e regulador353, com a função de incentivar, fiscalizar e planejar essa atividade, nos termos do art. 174 da CF/88, é necessária a presença de um Estado Regulador forte, imune às ingerências político-partidárias e às pressões do capital. Dessa forma, esses entes autárquicos foram dotados de uma grande autonomia (independência) na realização de suas funções.
As autonomias conferidas às agências decorrem de duas razões primordiais: primeiramente, é necessário haver a imunidade em relação às pressões externas para o êxito354 e neutralidade355 na sua atuação; e em segundo lugar, no caso brasileiro, a autonomia foi uma forma de convencer os investidores externos de que as questões políticas estariam fora do jogo econômico e, por conseguinte, garantiria maior
segurança tanto às “regras do jogo”356
quanto ao novo modelo de gestão357.
A autonomia decisória decorre da necessidade da competência técnica das agências e da sua imparcialidade. Elas não devem buscar defender os interesses do
351
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Poder, Direito e Estado: o direito administrativo em
tempos de globalização. Belo Horizonte: Fórum, 2011. p. 89. Segundo o autor, a supremacia dos direitos
humanos e o fortalecimento da democracia exigiram novos canais de participação de cidadania, não só para expressar mais intensa e constantemente a vontade soberana como também para aumentar o controle sobre o poder estatal (p. 79). E completa afirmando que nesse novo mundo a legitimação desloca-se do Estado para a sociedade: há um rompimento do centro de gravidade do Direito moderno, com o rompimento da legalidade positivista, limitada às funções de criação e aplicação da lei. p. 82.
352 ARAGÃO, Alexandre dos Santos. As agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. 2º Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 442.
353 Tércio Sampaio Ferraz Junior afirma que a noção de agente normativo e regulador da atividade
econômica, prevista no art. 174, CF, parece dar “supedâneo tanto à competência para baixar normas quanto para intervenções reguladoras no sentido de evitar distorções no comportamento do mercado por meio de imposições de ordem técnica”. O poder normativo das agências reguladoras à luz do princípio da eficiência. In: ARAGÃO, Alexandre Santos de. O poder normativo das agências reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 273.
354
MASTRANGELO, Claudio. Agências reguladoras e participação popular. Porto Alegre: Livraria do advogado, 2005. p. 52.
355 Como as agências buscam atingir o justo equilíbrio entre os interesses do mercado e os interesses
sociais e públicos, o que requer uma neutralidade perante os diversos interesses em jogo, não haveria possiblidade de êxito nessa função se não lhes fossem concedidas autonomia para atuar.
356
MATTOS, Paulo Todescan Lessa. Agências reguladoras e democracia: participação pública e desenvolvimento. In: SALOMÃO FILHO, Calixto. Regulação e desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 191.
357 SUNDFELD, Carlos Ari. Introdução às agências reguladoras. In: SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Econômico. 1ª. Ed., 2ª. tiragem. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 24.
governo (interesse público secundário), nem dos consumidores nem do prestador da atividade econômica do setor regulado. O papel das agências consiste em decidir, a partir de critérios técnicos, qual a melhor escolha para o setor – o ponto de equilíbrio – e para atender ao interesse público primário, tendo por base os objetivos preceituados na Constituição Federal e na política pública, levando em consideração todos os interessados, mas sem privilegiar nenhum deles.
A autonomia decisória é perceptível, também, na questão da possibilidade ou não do recurso hierárquico impróprio contra decisões das agências no âmbito da competência de matéria de natureza regulatória.
A questão do recurso hierárquico impróprio é uma matéria um pouco controvertida, haja vista esse instrumento ser caracterizado pela possibilidade de revisão dos atos de uma entidade da administração indireta pelo Ministério a qual elas estão vinculadas. Essa garantia é a possibilidade de revisão dos atos do ente da administração
indireta por uma autoridade externa, decorrente do disposto no art. 5.°, XXXIV, “a”,
cumulado com o art. 87, inc. I, da Constituição Federal de 1988. Este artigo (87)
confere competência aos Ministros de Estado para “exercer a orientação, coordenação e
supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo presidente da república.”.
Esse controle também está previsto expressamente no art. 170 do Decreto-Lei 200/67, que dispõe textualmente que o “Presidente da República, por motivo de interesse público, poderá avocar e decidir qualquer assunto na esfera da Administração
Federal”.
Dessa forma, mais uma vez entramos na discussão acerca do aspecto democrático das agências. Celso Antônio Bandeira de Mello358 admite essa possibilidade sob o argumento da legitimidade democrática da Administração Central na condução das políticas públicas.
Essa matéria foi tratada no Parecer AC 51 da Advocacia-Geral da União, em junho de 2006, o qual é vinculativo para a Administração Federal. O Parecer em comento defende a vinculação das agências à supervisão do Ministério da área de sua atividade (com base normativa no art. 87, parágrafo único, I e II, da CF/88 e arts. 4°, parágrafo único, e art. 26, parágrafo único, do DL n° 200/67, assim como no direito
previsto no art. 5°, inc XXXIV, “a”, da CF). Ele sustenta que, por haver supervisão
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ministerial e, em atenção ao direito de petição constitucionalmente consagrado, seria cabível o recurso impróprio, a despeito da legislação de cada agência. Porém, quando houvesse lacuna legal acerca desse recurso, faz-se em nome do direito de petição e deve estar estritamente vinculado a uma das hipóteses legais (art. 26 do DL 200/67).
Contudo, esse instrumento só seria cabível nos casos das atividades meio das agências, afastamento da política de governo ou quando houvesse usurpação de competência por aqueles entes. Por outro lado, não é cabível quando a matéria tratar de matéria de natureza regulatória (atividade fim), sob pena de afrontar à independência inerente a elas.
Poderíamos dizer, ainda, que a autonomia decisória é uma vertente e/ou espécie da autonomia no exercício das funções (autonomia funcional) das agências, cuja imparcialidade é essencial, pois seria um corolário (norma base e diretriz) no sentido de não se deixar contaminar pelos grupos de pressão e por decisões políticas. Por isso, seus dirigentes têm mandato fixo, longos e não coincidentes com o período eleitoral.
No entanto, isso implica um paradoxo: se por um lado se garante uma proteção contra pressões políticas no intuito de buscar a eficiência na realização de suas funções, principalmente na concretização de direitos fundamentais359; por outro, isso produz um déficit de legitimidade em virtude de as decisões técnicas das agências, elaborada por agente públicos sem legitimidade democrática, possibilitarem contrariar os interesses do
Chefe do Executivo, o qual foi escolhido pelo povo para “guiar” o futuro do país.
Outro ponto importante dessa autonomia decisória é procurar não se deixar influenciar pelos grupos de pressão existentes na sociedade, pois, como sabemos, um dos aspectos negativos das agências é a sua fragilidade, com o constante perigo de
serem “capturadas” pelos conglomerados econômicos do setor regulado. Caso isso
aconteça, toda a ideia e natureza sob a qual as agências foram criadas desmoronam como um castelo de areia na chegada da onda. Esse ponto será melhor abordado nos próximos capítulos.
Em regra, os dirigentes, os quais devem ser compostos de forma plural – a representar os diversos grupos de interesse –, são escolhidos pelo Chefe do Executivo e sabatinados pelo Parlamento para um mandato fixo, a prazo certo. Os requisitos
359
Sobre o Estado Regulador e a concretização dos direitos fundamentais, ver QUEIROZ, Lizziane Souza; MENDONÇA, Fabiano André de Souza. O papel do Estado Regulador na concretização dos direitos fundamentais. In: Regulação econômica e proteção dos direitos humanos: um enfoque sob a
óptica do direito econômico. Org.: Fabiano André de Souza Mendonça; Vladimir da Rocha França;
necessários para a nomeação desses dirigentes são ser “brasileiros de reputação ilibada,
formação universitária e elevado conceito no campo da especialidade dos cargos para os quais serão nomeados”360 (art. 5º da Lei 9.986 de 18 de julho de 2000 – Lei que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências reguladoras). E apesar de ocuparem um cargo comissionado de direção (CD I e CD II, previsto na Lei 9.986/00)361, não há a possibilidade da sua exoneração ad nutum; apenas perderão o mandato em caso de renúncia e de condenação transitado em julgado ou de processo administrativo disciplinar, em que seja garantido o contraditório e a ampla defesa.
A medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1949-0 julgou, em sede do Supremo Tribunal Federal, a questão da restrição à livre nomeação e exoneração dos dirigentes das agências pelo Chefe do Executivo. Quanto à impossibilidade de exoneração ad nutum dos dirigentes, o STF entendeu ser constitucional, sem haver usurpação das competências do Chefe do Executivo.
Questão controversa é acerca da possibilidade de os mandatos desses dirigentes estenderem-se além do período governamental. Celso Antônio Bandeira de Mello entende não ser possível, pois engessaria a liberdade de atuação do Chefe do Executivo
(“a liberdade administrativa do futuro governo”), o que consistiria, em última instância, em “fraude contra o próprio povo”, pois impediria o novo Presidente de imprimir a
gestão política e administrativa aprovada nas urnas362. Leila Cuéllar entende ser inconstitucional, pois feriria o princípio democrático ao ampliar o período do governo anterior em atividade político-privadas consideradas essenciais à sociedade pelo Legislador363.
Conforme procuraremos discorrer ao longo do trabalho, não há que se falar em violação ao princípio democrático, pois este seria observado – e fortalecido – em seu caráter participativo procedimental. E ainda: essa regra busca exatamente a imparcialidade política através de decisões técnicas e, por isso, a sua finalidade é exatamente evitar que parâmetros políticos e governamentais intercedam na área
360 Conforme Leciona Bilac Pinto acerca dos dirigentes das agências, “a função reclama, além de
honestidade sem mácula, um espírito público bem esclarecido e um tanto agressivo. Essa agressividade que se requer, é apenas o traço característico do homem de espírito sempre vigilante na defesa do interesse público”. Regulamentação efetiva dos serviços de utilidade pública. 2 ed. Atualização de Alexandre dos Santos Aragão. Rio de Janeiro, Editora Forense, 2002. p. 96.
361 O artigo art. 1º da Lei n. 9.986/00, segundo a qual as Agências Reguladoras teriam suas relações de
trabalho regidas pela CLT, foi revogado pela Lei nº 10.871/04. Nos termos do art. 6º da Lei no. 10.871/04, o regime jurídico dos cargos e carreiras das Agências Reguladoras é o instituído na Lei no. 8.112/90.”.
362 Curso de Direito Administrativo. 25ª Ed., 2 ª tiragem. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 175/176. 363
econômica por fatores externos que não a concretização dos direitos fundamentais e a busca do interesse público.
Ademais, as agências ainda possuem autonomia financeira e orçamentária, por