Makrofossilanalyse

As entrevistas realizadas permitiram concluir que a etapa de planejamento da política municipal de assistência social é falha, pois não conta com processos sistematizados e consolidados. Ademais, as tímidas iniciativas nesse sentido ocorrem internamente à Secretaria de Desenvolvimento Social, não sendo compartilhadas com as entidades sociais conveniadas. Considerando o ciclo dinâmico das políticas públicas, a ausência de um planejamento coeso impacta diretamente todas as etapas subseqüentes – tais como a implementação e o monitoramento.

Conforme aponta OLIVEIRA (2003), analisar a implementação de uma política pública exige um entendimento sobre sua complexidade e sua interação com o processo de planejamento. Tal interação envolve uma série de eventos e decisões, formando uma cadeia de interações recíprocas essenciais à conquista de determinado resultado.

Sem um processo de planejamento mínimo e que envolva os stakeholders participantes da política, as etapas subseqüentes são negativamente afetadas. Como saber quais informações e dados são essenciais e devem ser colhidos e monitorados, sem a clara visão dos objetivos da ação governamental, previstos no planejamento? Como medir a qualidade ou impacto da rede socioassistencial como um todo, sem informações referentes ao início e fim de cada período de ação? Dessa forma, não há garantia sobre os objetivos pretendidos, tão pouco sobre os resultados alcançados e lacunas existentes na área.

CONCLUSÕES

Organizações filantrópicas e não governamentais, empresas e governos possuem um papel novo e complementar no universo contemporâneo das políticas públicas. Em um contexto com problemas complexos e populações vulneráveis, nenhuma organização é capaz de produzir todos os serviços necessários a diferentes públicos, e a cooperação e coordenação tornam-se iniciativas indispensáveis.

No caso dos municípios no Brasil, diversos tipos de parcerias entre organizações públicas e privadas passaram a ser estabelecidas com maior ênfase a partir da década de 1990, com diferentes desenhos jurídicos. Focando a crescente participação do chamado Terceiro Setor na prestação de serviços sociais através de financiamento público, o mecanismo do convênio é o mais utilizado em nível local para mediar a colaboração mútua entre tais organizações.

O movimento iniciado pela Reforma Gerencial do Estado em 1995 trouxe para a agenda pública questões e demandas novas ao Estado burocrático, e que não deixavam de traduzir as transformações pelas quais a Administração Pública como um todo passou a vivenciar. Somadas ao contexto de democratização e conquista de direitos da Constituição Federal de 1988, abriu-se espaço para o surgimento de novos desafios e o enfrentamento de velhos problemas. Entre eles, a necessidade paralela de criar mecanismos de monitoramento tanto de redes estabelecidas entre atores estatais e não estatais como da própria máquina pública, muitas vezes completamente alheia a tais instrumentos.

Observando a realidade local relativa a tais mecanismos, fica clara a distância entre o discurso e a prática da adoção de mecanismos de gestão. Esse descompasso parece ocorrer, em grande parte, pela proximidade que a complexa trama de atores (possuidoras de histórias, lutas, desejos e incongruências) possui com o Estado, com o qual se relaciona diretamente – seja “batendo em sua porta”, seja acionando o poder político local para que o faça.

A ampla discussão acadêmica a respeito do papel tanto do Estado quanto do dito Terceiro Setor adquire concretude diante dos problemas observados no município de São José dos Campos, relativos não só ao monitoramento da política de Assistência Social, mas à sua gestão como um todo. Afinal, quem decide de quem é a responsabilidade pelo atendimento de famílias e pessoas vulneráveis e como ele deve ser realizado? O Estado, representado pelo Ministério do Desenvolvimento Social? Nesse caso, o que fazer e como lidar com as dezenas de entidades que historicamente prestaram essa assistência à população, sobretudo quando o poder público não estava presente para cumprir essa função?

93 A essas entidades sociais caberia um papel subalterno ou complementar ao poder público? Embora exista grande tendência para concordar com a segunda opção (o que é amparado inclusive na Constituição Federal), a noção de complementaridade não parece clara nem para as entidades sociais (que nem sempre se adequam às normatizações do poder municipal) nem para a burocracia (que muitas vezes vê as entidades conveniadas como “competidoras” por orçamento).

Apesar dos conflitos, os benefícios relativos à atuação conjunta também são claros. O exemplo dado pela gestora da SDS sobre a particularidade do atendimento de crianças em situação de rua é esclarecedor: para realizar tal serviço, é necessário um nível de sensibilidade elevado por parte dos profissionais, para se aproximarem do público-alvo. No entanto, é impossível selecionar, por concurso público, profissionais mais ou menos sensíveis. Nesse caso, firmar uma parceria com entidades que já atuam com essa causa torna-se uma opção viável.

É com base nesse exemplo e em outros (como a necessária capilarização do atendimento, a rapidez de resposta em casos urgentes de vulnerabilidade ou a dinâmica altamente mutável da área) que se torna claro o potencial das parcerias. Paralelamente, temos o longo processo de convencimento das entidades, para que aceitem se adequar às diretrizes governamentais que nem sempre visam engessar a área – mas organizar as atividades e processos.

Outro ponto importante a ser abordado diz respeito ao ciclo dinâmico de políticas públicas, do qual a etapa de implementação, de monitoramento e de avaliação formam um todo quase indissociável. No caso joseense, é possível perceber as falhas contidas na fase de formulação da política de assistência social, e que impactam diretamente na ausência de instrumentos de monitoramento da implementação. Esse ciclo se retroalimenta, pois sem dados e informações da rede, não são produzidas informações para planejar as ações governamentais.

Nesse contexto, o poder público não consegue obter a legitimidade para exigir das entidades conveniadas as necessárias adequações, incluindo os instrumentos de monitoramento. Soma-se a isso o fato de que os próprios órgãos públicos não possuem estruturas de monitoramento das ações diretas. Ainda que a experiência do PATES em São José dos Campos tenha sido uma iniciativa inovadora, a sua desestruturação e a lacuna deixada ao longo de quase dois anos (2013 e 2014) indicam que a prática da gestão de convênios não está institucionalizada na Secretaria de Desenvolvimento Social, podendo sucumbir a mudanças políticas ou à saída da equipe.

Ademais, o único meio de avaliar a qualidade do serviço prestado pelas entidades conveniadas é através do relatório mensal e da prestação de contas. Sobretudo com o encerramento do PATES, cabe questionar se esses instrumentos formais conseguirão, por si só, oferecer aos gestores da SDS uma visão gerencial do processo (e não meramente formal).

Acrescenta-se que o PATES exercia suas atividades de forma minimamente estratégica, garantindo a relação entre o poder público e as entidades conveniadas. Com a desestruturação desse Programa, torna-se essencial garantir que ações nesse sentido continuem ocorrendo, pois sem a construção dessa relação entre a Secretaria de Desenvolvimento Social e as Entidades Sociais, há um potencial elevado dos convênios se transformarem em terceirização, ou o padrão entre poder público e as entidades sociais se tornar cartorial.

Retomando a literatura referente a monitoramento de parcerias entre organizações públicas e privadas, alguns problemas e desafios podem ser encontrados no caso joseense. Um deles refere-se aos problemas de comunicação comumente presentes entre parceiros – sobretudo quando estes estão organizados em redes. Com a ausência de meios de diálogo institucionalizados e com a baixa estruturação e força do Conselho Municipal, a tendência é que cada organização atue isoladamente, sem compreender o conjunto da política municipal.

Nessa mesma linha, atentamos para o processo de construção de confiança entre os atores, que surgiu como ponto levemente abordado na entrevista feita com uma coordenadora da SDS no tocante aos antigos encontros coletivos entre poder público e entidades sociais, que não mais ocorrem. Esse ponto tem sido tomado como principal para o bom funcionamento de redes compostas por organizações diversas. Segundo a literatura apresentada nesse trabalho, em programas implementados no formato de rede, a coesão desenvolvida através da confiança tem se mostrado mais forte do que a autoridade observada em hierarquias tradicionais.

Além disso, a ação de monitorar com vistas à melhores resultados não aparenta ser uma prioridade dos stakeholders envolvidos no processo – incluindo as entidades sociais. A falta de demanda social e política por essa atividade condena muitos sistemas de monitoramento ao fracasso, conforme levantado por MACKAY (2006). Se o monitoramento sistemático das ações promovidas direta ou indiretamente pelo Estado não é uma prioridade (seja para o poder público municipal, seja pelo próprio Conselho Municipal), tanto as diretrizes federais do MDS quanto as prerrogativas da Nova Gestão Pública não encontram espaço para consolidarem-se.

95 Graças às dificuldades e entraves à criação de um sistema de monitoramento gerencial e transparente, torna-se inevitável concluir que a qualidade do gasto social seja um ponto questionável e pouco abordado pelo poder municipal. Considerando que praticamente metade do orçamento da Secretaria de Assistência Social tem como destino as entidades conveniadas, a falta de ações sistemáticas nesse sentido contribui para o baixo desenvolvimento da rede socioassistencial em São José dos Campos, bem como para o reconhecimento da política de assistência como legítima e importante para um município com bolsões de pobreza resultantes de um rápido e desordenado crescimento econômico e industrial.