Måltidsituasjonen

4.1. Caracterização Geral do Governo Lula

Analisar a governo Lula é um desafio, que se expressa ao menos por duas características: a primeira é o fato de ser um governo em curso, o que dificulta um afastamento para uma análise mais acurada; o significado que um possível governo de Lula tinha para segmentos de esquerda no Brasil desde a abertura política. Afinal, Lula foi candidato não eleito à presidência da república em três eleições anteriores.

Contudo, o Lula eleito em 2002 tinha uma proposta de governo que o distanciava de uma proposta estritamente de esquerda. Com o tempo a esperança – slogan usado na campanha – foi substituída pela consternação com a realidade. Aqui a questão se complica, porque a votação massiva que Lula recebeu não veio somente destes militantes e simpatizantes que acompanhavam a sua trajetória. Em 2002 a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva expressava para a população brasileira a possibilidade de mudança de rota da prioridade econômica e política. Assim, era um fechamento de um ciclo de êxito do Partido da Social Democracia Brasileiro, que estabilizou a moeda, mas forjou uma política social restrita e pouco melhorou as condições de vida da população brasileira.

Braz (2004) identifica três questões referentes à natureza do governo Lula. A primeira refere-se ao significado político da eleição de Lula, já que esta foi resultado de uma ampla coalizão entre setores dos trabalhadores e do capital produtivo. Mas, pela primeira vez foi eleito um governo que, em sua origem, não representava os interesses hegemônicos. A segunda questão refere-se ao fato de que a eleição de Lula se deu em um contexto nacional e internacional de regressão da organização política dos trabalhadores e franca hegemonia do capital. E, por fim, o giro à direita do governo, que está ligado não somente à ampla aliança para a eleição, mas, especialmente, à trajetória do Partido dos Trabalhadores, que desde meados de noventa passa a ter na sua direção a hegemonia das

tendências “moderadas”, que fizeram com que o partido, desde lá, se afastasse de pontos cruciais do seu projeto inicial.

Essas três questões apontadas por Braz (2004), que reconhecemos como eixos fundantes para o entendimento da natureza do governo Lula, serão aqui retomadas em interlocução com outros autores e com a nossa observação nos quatro anos que se passaram desde a publicação do citado artigo. Essa natureza continua gerando implicações na atualidade.

Sobre a primeira questão, o caráter da origem da candidatura Lula e a coalizão, Netto (2004) compartilha da análise de que a eleição de Lula se deu ao fato do PT ter sido durante todo o governo FHC um pólo opositor e de que a mesma é fruto de uma ampla e heterogênea aliança de forças. Afirma que – em virtude das características da eleição – um governo de coalizão era inevitável e necessário.

Aqui lembramos Carlos Nelson Coutinho, citado por Sales (2006):

“fazer alianças não significa propor uma ‘concertação’, uma geléia geral em que os adversários não sejam identificados, em que todos sejam tratados como aliados. Ora, como é impossível conciliar todos os interesses conflitantes, esta tal ‘concertação’ tem significado na prática uma capitulação do governo Lula (...) à fração atualmente predominante no Bloco do Poder” (Coutinho apud Sales, 2006:32).

Assim, de posse da grande legitimidade que tinha a eleição de Lula, Netto (2004) entende que o seu governo poderia ter explicitado a reorientação da política macroeconômica, retirando-a do controle do capital parasitário-financeiro. Isto necessitaria um longo e difícil processo de negociação, mas que – explicitando o caráter mudancista e mobilizando as forças nela interessadas – poderia promover o acúmulo de forças e o consenso necessários para a realização desse giro.

Mas, como já sabemos, não foi essa a estratégia utilizada. O governo Lula manteve a política macroeconômica do governo anterior e em algumas áreas a aprofundou. Impactante foi a reforma da previdência do servidor público, durante anos embarreirada por parlamentares do PT (que será mais à frente abordada).

O aprofundamento do neoliberalismo por um governo que se elegeu como “democrático e popular” gerou não só um descrédito no PT, mas uma crise para a esquerda, como se essa fosse incapaz de construir um projeto alternativo ao hegemônico no mundo atual, ou seja, o projeto do capital.

Sobre o segundo ponto levantado por Braz (2004), que a eleição de Lula se deu em

um contexto nacional e internacional de regressão da organização política dos trabalhadores e franca hegemonia do capital, isso tem se mostrado tanto interna quanto externamente.

No plano mundial somos sabedores do declínio das experiências socialistas. Desnecessário afirmar aqui, em virtude da vasta bibliografia existente, a distância entre os princípios do socialismo ou do comunismo e o chamado “socialismo real”, como se acostumou a se chamar as experiências implantadas no Leste da Europa. Isso gerou uma falsa afirmação da inviabilidade do socialismo. Articulado a isso tem-se a adoção, na maioria dos países do mundo, do projeto neoliberal, que propugna a redução de direitos, com quebra, em especial, dos direitos trabalhistas. Ao mesmo tempo, devido à reestruturação produtiva e à robótica, há um aumento do desemprego. Portanto, isso impõe um impacto grande na organização dos trabalhadores – tanto praticamente com desempregos e flexibilidade dos contratos de trabalho, como espiritualmente, devido ao falso discurso da falta de alternativas35. É nesse contexto que Lula, aparentemente detentor

de um projeto democrático e popular, se elege.

Esse panorama, naturalmente, também se fez no Brasil. Contudo, por aqui o que existia de movimentos dos trabalhadores de resistência ao neoliberalismo foi tragicamente atingido pelo governo de Lula, uma vez que esses movimentos, na sua maioria, tiveram interlocução ou mesmo haviam ajudado a construir o PT. Não por acaso intelectuais e militantes, em artigos dirigidos à categoria em que pertencem, destacam a importância da

autonomia dos movimentos destas categorias em relação ao governo Lula36. Contudo, a capitulação da CUT (Central Única dos Trabalhadores) ao governo e seu tímido papel quando da reforma da previdência é uma expressão do poder de cooptação do governo sobre entidades até então combativas.

A terceira questão, que o giro a direita no governo expressa a organização interna

das tendências do PT, é uma rica questão, pois nos tira da idéia muito propagada de que o “PT traiu” 37 sua base social, ao mesmo tempo em que nos possibilita pensar sobre a importância da formação política. Sales (2005), tomando como eixo de análise do governo Lula a ética, faz no percurso do seu texto uma reflexão sobre a tensa relação entre o PT e a

35 _{A caracterização do trabalho na atualidade e o seu impacto sobre os trabalhadores serão abordados no}

capítulo 1, parte II, desta tese, no bojo da discussão que desenvolveremos sobre trabalho coletivo em saúde.

36 _{Estamos nos referindo aos artigos escritos por Braz (2004) e Netto (2004) para os assistentes sociais e Dias}

(2006), para os docentes de ensino superior.

37 _{Essa idéia é compartilhada por diversos autores como Netto (2004), Sales (2005) Borges Neto (2005) e}

definição de socialismo. Segundo a autora essa dificuldade vinha tanto da crise do socialismo real, sobretudo a crítica de que nos países que o vivenciaram esteve ausente a prática política democrática, bem como a dificuldade dessa perspectiva ser assumida em virtude da heterogeneidade de correntes do partido. Mesmo assim a temática foi debatida, segundo a citada autora, desde, pelo menos, 1987, e culminou com a sua aprovação no Congresso de 1991.

Essa tensão sobre a relação do PT com o socialismo poderia expressar uma ausência de um projeto claro e viável de governo. Borges Neto (2005) faz, sobre isso, uma dialética análise. Primeiramente discorda de sua assertiva, argumentando que é muito difícil ter um programa detalhado de governo. Também lembra que existia dentro do PT um número expressivo de intelectuais da área da economia que poderiam dar sustentação para a reorientação da política econômica. Contudo, por escolha do grupo majoritário do PT, esses intelectuais não tiveram peso nas formulações quando o partido assumiu o governo. Mas ao mesmo tempo, concorda com ela, lembrando uma tendência de fragilidade, notadamente a partir dos anos noventa, do pensamento crítico da esquerda brasileira, que passou a lateralizar cada vez mais as análises centradas nos conflitos de classe. São essas análises que vão influenciar Lula e os integrantes do campo majoritário. Assim, se afastando da análise dos conflitos de classe, as principais lideranças do PT se afastaram da busca de alternativas para a superação do neoliberalismo.

Portanto, se é visível na história do PT uma tensão entre a defesa do socialismo ou não, isso não quer dizer que o partido não tivesse uma clareza sobre isso. O que aconteceu, e cada vez mais no decorrer dos anos noventa, é que o Partido, por meio de sua tendência majoritária, foi se afastando daqueles princípios. E Lula foi (e é) o grande porta-voz desta tendência. O que já era visto nas administrações de prefeituras e governos dos estados veio a baila no governo federal e surpreendeu, até mesmo, integrantes das tendências minoritárias no Partido (Sales, 2005; Borges Neto, 2005; Dias, 2006). Portanto, conforme afirma Borges Neto (2005), a continuidade da política macroeconômica do governo Lula não se deu por falta de opção ou de propostas, existentes dentro do próprio PT e, sim, foi fruto de uma escolha.

Uma vez caracterizado, em marcos gerais, o governo Lula, passaremos a refletir sobre o impacto deste na seguridade social e, notadamente, na área da saúde.

4.2. Breve balanço das políticas de assistência e previdência social, na perspectiva da

seguridade social, no governo Lula

A previdência social foi, das três políticas integrantes da seguridade social, a imediatamente atingida pelo governo Lula, por meio da reforma previdenciária realizada em 2003.

A citada reforma atingiu o que o governo FHC – por oposição de sindicatos, de movimentos sociais e de parlamentares de diversos partidos de esquerda, inclusive do PT – não conseguiu fazer, que foi promover a quebra de direitos dos trabalhadores públicos, que desde a Constituição Federal de 1988 são regidos pelo RJU (Regime Jurídico Único). Assim, a reforma de 2003 aprovou – tal qual a reforma de FHC para os trabalhadores do setor privado regidos pela CLT (Consolidação das Leis Trabalhistas) – o aumento da aposentadoria por tempo de serviço combinado com o, também, aumento do critério idade, bem como a instituição de um teto máximo a ser pago para aposentadoria. Além disso, acabou com o direito à aposentadoria integral, com a isonomia para ativos e aposentados, e apontou para a contribuição dos aposentados à previdência social (Granemann, 2004).

Os argumentos do governo para a reforma, conforme atentou Tavares Soares (2004), eram antigos, tendo sido também defendidos pelo governo FHC: o discurso da existência de um déficit no sistema previdenciário e de que a reforma era fundamental para o retorno do crescimento do país.

O argumento da crise financeira do sistema é falso, pois a análise dos dois governos citados trata apenas da arrecadação, se imiscuindo de publicizar para a população que a Constituição Federal de 1988 previu um conjunto de fontes de financiamento para a previdência social, na perspectiva da seguridade social brasileira, além da arrecadação das folhas de salário (Tavares Soares, 2004; Marques e Mendes, 2005). Também ocultou que em momentos de recessão, com a diminuição da entrada de trabalhadores no mercado formal há, infelizmente, uma redução da contribuição dos trabalhadores (Tavares Soares, 2004). O problema é a crise econômica e não os trabalhadores usuários da previdência. Aliás, como atentam Marques e Mendes (2005), no discurso do governo Lula sobre a suposta importância desta reforma previdenciária, foram recuperados discursos falsos de que os valores de aposentadoria do funcionalismo público eram extremamente superiores à média dos aposentados por tempo de serviços regidos pela CLT. Segundo dados trazidos pelos autores (Marques e Mendes, 2005: 146) a diferença da média de aposentadoria na realidade era de R$ 1.038,00 para o primeiro grupo e de R$ 812,30 para o segundo.

O objetivo dessa reforma previdenciária – tal qual a de FHC – era muito claro: visava reduzir o importante papel do Estado de regulador da força de trabalho e de proteção social. Ao realizar a reforma da previdência, o governo Lula concluiu uma exigência do Banco Mundial ao Brasil e também agradou, mais uma vez, o grande capital, ao empurrar, conforme muito bem registra Granemann (2004), um enorme contingente de trabalhadores para a previdência privada complementar.

No que tange à assistência social podemos analisar os governos de Lula em dois momentos. O primeiro refere-se ao primeiro ano de gestão, quando o governo é inaugurado com um programa considerado pelo presidente como fundamental, que era o “Fome Zero”. Para gerir esse programa foi criado o Ministério da Segurança Alimentar. Paralelamente, criou-se o Ministério da Assistência Social, sendo a primeira vez que o governo federal instituiu um ministério com o nome, de fato, da política pública. Contudo, esse foi o único avanço, pois o primeiro ano de mandato de Lula no Ministério da Assistência Social ficou marcado pela inoperância da gestão da ministra Benedita da Silva, tendo sido um ano perdido para essa política (Boschetti, 2004). Sobre o “Fome Zero”, apesar da sua logomarca ainda fazer parte dos sítios de internet do governo, ficou concentrado no programa Bolsa Família (Marques e Mendes, 2005) que mais abaixo será tematizado.

No segundo ano do governo Lula os dois ministérios acima citados foram transformados no Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Mesmo com esse confuso nome, encontram-se a partir desse período alguns avanços – com gestores e assessores, na sua maioria, comprometidos com a construção da Lei Orgânica da Assistência Social – que se expressam pela unificação dos diferentes programas e projetos até então segmentados por perfil e pela criação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS).

A instituição do SUAS é algo importante, uma vez que historicamente a política de assistência social tem se constituído por uma descontinuidade de ações quando da mudança de governos e marcada por ações díspares a depender do gosto e da finalidade política de quem está no governo. O SUAS se propõe a regulamentar a Lei Orgânica da Assistência Social, estruturando ações e serviços imbuídos no direito de cidadania. Alguns problemas são apontados na constituição do SUAS, como o papel tradicional que ainda lhe é dado à família. Uma outra questão são as restrições orçamentárias para a efetivação dessa política. Enfim, esse ganho contrasta com o tímido recurso financeiro e a não execução, ou execução parcial, das ações previstas.

Contudo, não é a constituição do SUAS que vem liderando o debate sobre a assistência social, tanto no meio intelectual como na mídia, e, sim, o programa “Bolsa- Família”. Ele surge da integração de vários programas criados pelo governo de FHC – Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Auxílio-Gás, entre outros – e do Cartão-Alimentação criado pelo programa “Fome Zero”.

Segundo pesquisa sobre o acesso a transferências de renda de programas sociais, realizada pelo IBGE a partir da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) de 2006, existem no país 18,2% de domicílios que contam com pelo menos um usuário dos programas sociais do governo. Destes domicílios, 14,9% são de usuários do Bolsa Família e 2,2% do Benefício de Prestação Continuada (BPC). Em termos populacionais a pesquisa identifica que 25% da população brasileira é usuária desses chamados benefícios (Folha de São Paulo, 29 de março de 2008).

De fato a citada pesquisa apresenta um dado novo, pois nunca no país a assistência social teve esse alcance. Contudo, não podemos deixar de registrar que o enorme aumento se concentra no programa “Bolsa-Família” que, mesmo sendo um programa de governo, não se encontra amparado na política de Estado da assistência social. Não é por acaso que o BPC, esse sim instituído pela LOAS, tenha um alcance de apenas 2,2% dos domicílios brasileiros.

Um outro dado a ser problematizado é que a transferência de renda, isoladamente, não aponta uma reversão do quadro de pobreza; é necessário, também, que se institua políticas públicas38.

Uma vez tendo desenvolvido breves notas à assistência social e à previdência social, passaremos a refletir sobre a saúde (a terceira política integrante da seguridade social brasileira) de forma mais detida, uma vez ser esta política objeto de estudo da presente tese. Assim, analisaremos a condução da política de saúde do governo Lula em duas partes, correspondentes aos seus dois mandatos.

4.3. A política de saúde, na perspectiva da seguridade social, no Governo Lula

No plano de governo de Lula, escrito para a campanha eleitoral, as principais propostas para a saúde eram: “garantir a descentralização na gestão do SUS, com

38 _{Por exemplo, a economista e professora Lena Lavinas, ao comentar os dados da pesquisa citada reflete}

sobre o baixíssimo investimento em esgotamento sanitário durante o mesmo período (Folha de São Paulo, 29 de março de 2008).

fortalecimento da gestão solidária; organizar um Sistema Nacional de Informações em Saúde para suporte e monitoramento da gestão da atenção à saúde; reorganizar o Ministério da Saúde com o objetivo de tornar sua estrutura horizontal; fortalecer os hospitais universitários; implementar uma política de pessoal do SUS voltada para a humanização do atendimento; fortalecer os conselhos de saúde” (apud Bravo: 2004: 35- 36). Segundo indica a autora, as proposições eram muito genéricas e não tratavam a saúde como constituinte da seguridade social – por sinal, esta só era citada uma vez. Outra questão apontada pela autora era a ausência de uma referência ao projeto da reforma sanitária.

No Ministério da Saúde do governo Lula existiram, durante o primeiro mandato, três gestões. O primeiro ministro foi Humberto Costa, que atuou entre 01/01/2003 e 08/07/2005. Costa foi substituído na segunda reforma ministerial, mesmo com informações na mídia de que cairia já na primeira reforma, realizada no segundo ano do mandato de Lula. Costa, deputado federal do PT de Pernambuco, montou uma equipe no segundo escalão de veteranos do movimento da reforma sanitária, como Sérgio Arouca (que logo depois faleceu) e Gastão Wagner Souza Campos (que, segundo o próprio discurso, se afastou entre 2004 e 2005 por divergências), e, também, com jovens profissionais da área da saúde pública comprometidos com a reforma sanitária. Nesse período atuação importante teve a secretaria de gestão do trabalho, coordenada por Maria Luiza Jaeger, trazendo à tona, no Ministério, a discussão de educação permanente e a construção de um projeto que buscasse causar impacto na formação profissional dos trabalhadores do SUS.

Um fato também relevante desse período foi a aprovação, através da portaria ministerial n°. 2.607 de 10/12/2004, do Plano Nacional de Saúde, denominado “Uma pacto pela paz”; a equipe do Ministério ao concluir o Plano Plurianual (PPA) para o período de 2004-2007, decidiu elaborar o plano de saúde, uma atitude inédita da gestão federal do SUS.

O plano de saúde, previsto na Lei Orgânica da Saúde, visa ser um documento onde o gestor de cada esfera de governo aponta – a partir do diagnóstico do quadro sócio-sanitário – metas de ações e serviços de saúde para um determinado período. Assim sendo, é uma estratégia importante de planejamento em saúde que, quando elaborada, deve ser submetida à aprovação do conselho de saúde da respectiva esfera de governo.

O grande objetivo do Plano Nacional de Saúde foi

“promover o cumprimento do direito constitucional à saúde, visando a redução do risco de agravos e o acesso universal e

igualitário às ações para a sua promoção, proteção e recuperação, assegurando a eqüidade na atenção, aprimorando os mecanismos de financiamento, diminuindo as desigualdades regionais e provendo serviços de qualidade oportunos e humanizados (Brasil, Ministério da Saúde; 2004: 07).

Para tanto, o Plano previu eixos de orientação para a discussão de prioridades, a partir dos objetivos, diretrizes e metas nele traçados. Esse é o primeiro Plano Nacional de Saúde e para implementá-lo, como destaca o próprio documento, é necessário um pacto de gestão entre as três esferas de gestão do SUS. Contudo, o Plano é muito vago, não informando de que forma se alcançarão as metas apontadas.

Entre 08/07/2005 e 31/03/2006 o titular da pasta foi Saraiva Felipe, deputado federal eleito por Minas Gerais. A vaga ocupada por Felipe era uma reivindicação do seu partido, o PMDB. Nesta gestão, mesmo com o afastamento de diversos profissionais vinculados à reforma sanitária, não houve a ausência deste movimento na gestão. Outros vieram e houve uma influência de professores do Instituto de Medicina Social da UERJ. Contudo, o