Måling  av  holdninger  med  spørreskjema

O projeto em linhas gerais pode ser divido em duas fases distintas, com objetivos e equipe diferenciadas. A primeira fase envolveu as missões iniciais (atividades isoladas de prospecção), a elaboração do plano de registro nacional e instituição de comitês e legislação própria para o país. Já a segunda, esteve ligada ao monitoramento das atividades previstas, ao fechamento do projeto e discussão sobre a sua continuidade. A visão do projeto se diferencia em cada fase. O objetivo maior de desenvolvimento previsto no projeto era: fortalecer a capacidade institucional do Ministério da Justiça da Guiné Bissau na execução da política nacional para a universalização do registro civil de nascimento em Guine Bissau.

Os objetos específicos propostos pelo programa foram:

 Formulação do Programa Nacional para Universalização do Registro Civil de Nascimento;

 Criação de Regimento interno, instrumentos de cooperação e integração de ações e plano de ação do Comitê Gestor do Programa Nacional para Universalização do Registro Civil de Nascimento;

 Monitoramento e Avaliação.

De acordo com o relatório final de avaliação da Agência Brasileira de Cooperação e com os relatos colhidos dos principais técnicos envolvidos no projeto, o projeto teve êxito em dois dos seus objetivos. Logrou elaborar um plano nacional de registro civil para o país e ajudar a instituir comitês e novas leis para aumentar o nível de registros em Guiné-Bissau. Por outro lado, não foi possível realizar o trabalho de monitoramento do Plano, apenas em sua fase inicial, tanto por causa do golpe que paralisou a cooperação, quanto por uma dificuldade inerente a esta fase de qualquer programa – que é a sua implementação. Por isso, a equipe envolvida na primeira fase reporta grande êxito, inclusive pela riqueza da experiência social. Já a equipe da segunda fase, apesar de reconhecer a contribuição brasileira, também expressa

Do ponto de vista da relevância do projeto, não há dúvidas quanto à legitimidade da iniciativa. Foi uma demanda do governo de Guiné-Bissau em um contexto onde a taxa de sub- registro é mais de 75,9% das crianças do país (UNICEF, 2012). Guiné-Bissau é o terceiro pior do mundo em sub-registro.

As iniciativas que estavam em curso quando o governo brasileiro entrou em cena eram pontuais e associadas a campanhas, sem grande sustentabilidade. A proposta brasileira foi tornar estes esforços algo institucional e de longo prazo, uma proposta coerente com uma abordagem de direitos e de desenvolvimento sustentável. Por outro lado, não foram levadas em conta dimensões sensíveis e complexas, como por exemplo, a falta de cultura do registro em Guiné-Bissau. Em conversa na Embaixada de Guiné-Bissau no Brasil, o diplomata entrevistado relatou que algumas pessoas dizem que ´gente não se conta´, é como se quisesse contar os grãos de areia numa praia. Além disso, em Guiné-Bissau, tem-se uma população majoritariamente rural e muito pobre. De fato, o registro civil não é visto como algo relevante pela população, em se considerando que a sua existência oferece pouco na promoção de direitos e serviços, tendo em vista o macro contexto do país

Não apenas o Brasil, mas outros países que oferecem cooperação técnica precisam aprender a adaptar suas experiências e conhecimentos de forma objetiva, prática e simples, reconhecendo qual o ´próximo passo´ do país em questão, o que seria algo factível e não ideal. Como este trabalho é complexo e não se pode esperar do técnico de um governo que passe horas e horas pesquisando a realidade de um outro país, quando tem realidades domésticas a trabalhar, faz-se necessário um trabalho de parceria entre governo, universidades, centros de pesquisa, consultores e organizações da sociedade civil para a realização de um trabalho mais coerente, de longo prazo e realmente efetivo – ou seja, com busca de resultados sustentáveis e de longo prazo.

Por isso, pode-se afirmar que o trabalho foi eficaz, mas não realmente efetivo, do ponto de vista de seu impacto de longo prazo, não por uma fragilidade do governo brasileiro, mas pela própria dinâmica do país e da situação em questão. A construção de capacidades é um dos temas mais abordados nas Nações Unidas e um dos mais sensíveis. Pode-se dizer que constitui um dos objetivos centrais e estruturais do desenvolvimento – ajudar a fazer com que países se construam e caminhem por si próprios no longo prazo.

Quanto à eficiência, constructo associado à economicidade, não se pôde realmente avaliar, pois não se teve acesso aos relatórios de execução do programa. Os projetos de cooperação brasileira são de maneira geral, baratos, pois seu dispêndio é basicamente com

passagens e diárias bastante baixas se comparadas à prática de outros países. Este critério de economicidade quando se fala em desenvolvimento, deve ser visto com cautela. Um trabalho mais forte e profundo exige uma mobilização de recursos que vá além das despesas de viagens. Por isso, no desenho do projeto há que se pensar em mobilizar parceiros, outros atores que possam aportar e trazer mais conhecimento e de preferência mobilizar pessoas que estejam junto, fiquem no país, façam este trabalho de ´coaching´ da cooperação no campo, como é o exemplo do SENAI, um dos carros chefes da cooperação brasileira, que estabelece bases no país parceiro.

Em contato telefônico com um dos técnicos guinenses, mediante a identificação da pesquisadora, o retorno foi imediato: ´nada aconteceu depois que os brasileiros foram embora´. Não se pode realmente afirmar que esta opinião seja consensual em Guiné-Bissau, o acesso aos técnicos é difícil e esses não deram retorno ao questionário enviado, mas sinaliza algo que deveria ser mais investigado. Um dos técnicos brasileiros entrevistados relatou as palavras do Unicef de que quando a missão brasileira estava para vir, o governo guinense se mobilizava e que era importante a presença brasileira para fomentar a ação do governo guinense. Talvez este seja o ponto de maior reflexão no caso deste projeto – as metas básicas foram cumpridas, mas o objetivo maior de desenvolvimento foi apenas em pequena medida atingido. Cabe levar isso em consideração para pensar na elaboração de novos projetos e fortalecer o esforço de monitoramento e acompanhamento do outro país na execução dos planos propostos. De acordo com os próprios técnicos do projeto, houve grandes dificuldades neste trabalho de monitoramento, pois há dificuldades na construção de qualquer política em Guiné. A comunicação era difícil. Nas missões, muita coisa era construída, mas quando a missão acabava, havia um longo silêncio e quando a missão retornava, recebiam algum relatório.

De acordo com uma das técnicas do projeto, quando os técnicos foram chamados em Guiné Bissau, a preocupação era conhecer o Estado. A abordagem brasileira de direitos chamou a atenção dos técnicos de Guiné Bissau. Havia iniciativas isoladas e sem eixos que não garantiam direito. As metas do Plano foram elaboradas com base nisso, nos diversos eixos de ação, inspiradas na experiência exitosa no Brasil. O plano em si era capacitador da Rede de mobilização. Ela reporta que a mobilização foi plenamente atingida. E de fato, todos relatam um grande nível de mobilização em torno do projeto. O fato é que o Brasil parece atraente aos olhos do guinense e a possibilidade de viajar para o Brasil dentro de um projeto

de cooperação tornou a presença e mobilização nas reuniões, algo especialmente oportuno. O grande problema é que isso foi pontual, não conseguiu se manter ao longo do tempo.

Um dos grandes problemas em Guiné, por exemplo, é o atraso dos salários dos servidores públicos que muitas vezes passam meses sem receber. Ou seja, por mais que haja uma boa vontade natural em relação a um projeto ajudado pelo Brasil e as pessoas se tornem mais sensíveis ao problema, a falta de pagamentos é um problema estrutural, um nó que atrapalha e chega a impedir uma atuação efetiva do Estado. Isso significa que houve mobilização e uma mobilização importante, mas os problemas estruturais enfrentados pelo país atrapalharam a continuidade desse processo.

De acordo com a gestora do projeto na primeira fase:

´O que a gente queria era ajudá-los a criar as condições para que eles pudessem elaborar e executar sua política sozinhos, fortalecer capacidades. Ajudar a criar a política não foi simples, eles eram servidores públicos, recebiam salários atrasados, uma situação muito precarizada com o Estado. Mas, todo mundo era muito comprometido, todos comprometidos com as ações e o Unicef acompanhado. Em virtude da fragilidade do Estado, era difícil apoiá-los neste fortalecimento. Tentaram fazer link com outros atores, mas estavam lidando com instituições quase inexistentes.´

Apesar disso, a presença brasileira era significativa e eles acabaram formando uma rede, onde de acordo com o relato de um dos técnicos, nesta rede um conseguia ver a dificuldade do outro e perceber que as dificuldades eram comuns.

Foi feita ao final da gestão do Ministro Vanuchi (2009), um balanço de todos os projetos. No caso de Guiné-Bissau à época, o projeto era muito inicial, mas já havia sinais de grande aceitação e relevância da iniciativa por parte do governo guinense.

Guiné-Bissau contribuiu essencialmente com valores ´in-kind´, custeou as viagens dos técnicos brasileiros para as ilhas. Dentro da SDH, houve grande mobilização interna para a realização do projeto. O alto escalão estava comprometido. e as pessoas também se engajavam por causa da temática.

O relatório final de avaliação da Agência Brasileira de Cooperação foi feito a partir de visitas e registros feitos em várias Conservatórias (Cartórios) em Guiné-Bissau. Este registro

mostra o aporte de alguma infraestrutura conforme o previsto, mas de maneira geral, todos de forma ainda precária. Foram criadas novas delegacias, ou seja, novos Cartórios (conservatórias) de forma descentralizada. Abriram concurso público para fazer isso. Antes, havia apenas a Conservatória de Bissau e pequenas delegacias nas regiões. O governo brasileiro estimulou esta dinâmica de descentralização. A presença brasileira estimulou também a mentalidade de controle social, que a população cobraria a ausência da atuação dos agentes públicos.

A percepção de alguns dos técnicos brasileiros é que por mais que tenha parado a cooperação, a ação ´miúda´ não parou. De acordo com uma das técnicas, o conhecimento teria ´entrado na alma deles´. Houve uma mobilização macro – em termos de política e uma mobilização micro – em termos de ação operacional.

No terceiro componente do projeto – monitoramento e avaliação, a coordenadora que iniciou o projeto reportou que normalmente não se pensa em resultados e em avaliação. Não havia linha de base e modelo de relatório. O monitoramento era muito relativo e não aconteceu um trabalho sistemático neste sentido. Os guinenses se comprometiam com várias coisas e depois se perguntava se haviam feito. Muitas atividades foram realizadas, mas normalmente com atraso. Não havia um monitoramento com uma matriz, um instrumento próprio. Havia um monitoramento pouco estruturado feito à distância em que o UNICEF colaborava.

No início, havia a expectativa de que haveria suporte da ABC em termos de sistemas de gestão. Foi feito um documento base que tinha o passo-a-passo para envolver todos os atores e na primeira missão, seguiram a metodologia de trabalho de ouvir as pessoas, não impor a política e tentar conciliar interesses. Mas, não havia instrumentos que orientassem este trabalho.

Beatriz Garrido, que trabalhou na segunda fase do projeto, relatou que depois de um ano sem ir à Guiné, quase nada tinha acontecido e a própria Embaixada não estava atuante e que a capacidade institucional não havia sido fortalecia como se esperava, apesar de avanços pontuais. Houve mudanças de gestão do programa em Guiné e isso trouxe prejuízos para as ações. O maior diferencial do projeto foi trazer a lógica de política de Registro Civil de Nascimento baseado em direitos. De acordo com a gestora da Cooperação internacional na segunda etapa do projeto, diferente de outros temas onde a necessidade de política é evidente, isso não acontece com a pauta de Registro Civil de Nascimento. Um dos ganhos do projeto na sua percepção foi compartilhar que o RCN é um direito e que eles precisavam se organizar

para garantir o direito. Apesar da falta de capacidade institucional, havia a visão de que era importante dar o Registro Civil para as pessoas. A percepção da coordenadora da cooperação internacional é que em alguns contextos, chamar atenção do Estado em alguma questão já é o primeiro passo para resolver o problema.