A qualificação de uma organização social é o primeiro passo para se firmar uma parceria entre o Estado e a entidade qualificada. Após essa etapa, é necessário que se firme entre a União e a OS um contrato de gestão que estabeleça os termos dessa parceria. O entendimento é que se é firmado um contrato de gestão com a OS, isto é, fica estabelecido contratualmente que um determinado órgão é o supervisor do contrato de gestão dentro da União, podem outros órgãos, que se interessarem, fomentar as atividades da OS por meio da interveniência.
O MCTI é responsável pela supervisão de seis contratos de gestão dentro da União. Em cinco deles há atualmente intervenientes, que podem repassar recursos para as OSs. O Gráfico 27 apresenta a execução orçamentária por fonte das organizações sociais no período analisado.
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Gráfico 27 - Execução Orçamentária por Fonte - OS
Elaborado pela Autora. Fonte: Termos Aditivos das OS
É possível observar que inicialmente somente o MCTI era financiador das organizações sociais. O financiamento via FINEP começou a ocorrer a partir de 2002, com a qualificação do CGEE como organização social e a assinatura do seu contrato de gestão. Inicialmente, o CGEE foi pensado para ser a gestor dos fundos setoriais que acabavam de surgir e vinculavam parte da arrecadação tributária de determinadas áreas para o desenvolvimento científico e tecnológico nacional. Porém, paulatinamente, os fundos setoriais via FINEP passaram a destinar recursos para outras organizações sociais, como se depreende dos gráficos a seguir. Além disso, não é possível desconsiderar que a FINEP é uma empresa pública do próprio MCTI. Desse modo, pode-se observar que somente a partir de 2006 um outro órgão público, não vinculado ao MCTI, começa a destinar recursos às OSs.
Claramente existe uma conexão entre a missão da maior parte das entidades supervisionadas pelo MCTI e o MEC, dado que uma parcela significativa do desenvolvimento científico e tecnológico passa pelo próprio sistema educacional e pelas universidades brasileiras. Assim, progressivamente se nota um aumento do financiamento via MEC.
Uma comparação entre os Gráfico 27 e Gráfico 28 mostra que nem sempre o comprometimento orçamentário em um ano significa o repasse financeiro naquele mesmo ano, muitas vezes o recurso é inscrito em restos a pagar e pago em exercícios seguintes. Uma situação muito interessante de se observar é a execução orçamentária
152 realizada pelo MS em 2018 à EMBRAPII. Após se tornar interveniente do contrato de gestão, o MS se comprometeu com o repasse de R$ 50 milhões assinado em termo aditivo, porém não houve a execução financeira nem em 2018, nem em 2019. Esse é um problema para o modelo, pois ele se baseia no pressuposto de que uma vez assinado o termo aditivo, há o comprometimento de repasse dos recursos. Gera-se uma expectativa de recebimentos pela OS e uma vez que eles não são recebidos, pode causar graves problemas na manutenção da OS ou ainda descrédito da OS. No caso da EMBRAPII, os recursos da saúde seriam destinados ao fortalecimento e apoio a projetos de inovação do Complexo Econômico e Industrial da Saúde (CIS), porém como os recursos não foram repassados, a parceria se estabeleceu apenas no papel, sem, contudo, ter eficácia.
Gráfico 28 - Execução Financeira por Fonte - OS
Elaborado pela Autora. Fonte: Relatórios de Gestão das OS
Outra possibilidade é verificar a distribuição de recursos, de acordo com o que foi repassado por cada órgão público, tendo em vista a classificação das OSs. Assim, é possível verificar de forma mais incisiva quais têm sido os direcionamentos de orçamento de cada órgão.
No MCTI, há uma prevalência de recursos para laboratórios nacionais, conforme se verifica nos Gráfico 29 e Gráfico 30. Isso se reforçou nos últimos anos, pois, como já mencionado, boa parte dos recursos têm sido despendidos na construção do Sirius:
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Gráfico 29 - Distribuição da Execução Orçamentária por Classificação - MCTI
Elaborado pela Autora. Fonte: Termos Aditivos das OSs.
Gráfico 30 - Distribuição da Execução Financeira por Classificação - MCTI
Elaborado pela Autora. Fonte: Relatórios de Gestão das OSs.
Quanto aos recursos da FINEP oriundos dos fundos setoriais, observa-se que inicialmente a destinação orçamentária e financeira era para a organização social com a qual a FINEP estabeleceu interveniência, ou seja, o CGEE. O objetivo era que o CGEE funcionasse como secretaria técnica dos fundos setoriais. O relatório de gestão de 2002 dá a dimensão dessa parceria:
Encontram-se em operação no CGEE 10 Secretarias Técnicas dos Fundos Setoriais que, articuladas com o CNPq e a Finep em processo de gestão compartilhada, prestam apoio técnico ao MCT na
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formulação de estratégias e programas de fomento em CT&I. O corpo técnico destas secretarias é responsável pelo planejamento e operação das atividades de prospecção e avaliação, em articulação com
técnicos do CGEE especializados nestes temas. O trabalho das Secretarias Técnicas foi fundamental para a elaboração, integrada, dos planos anuais de investimento dos Fundos que direcionaram a alocação de um total aproximado de 1 bilhão de reais em 2001 e 2002 (RELATÓRIO DE GESTÃO DO CGEE, 2002).
A partir de 2007, outras OSs começaram a receber dotação orçamentária e financeira por meio da FINEP. Esses repasses ocorriam por meio de acordos de cooperação técnica assinados em termos aditivos pactuados com a OS. Nos gráficos Gráfico 27 e Gráfico 28 foi possível verificar o aumento proporcional desses gastos em relação aos demais financiadores. Nos Gráfico 31 e Gráfico 32, há a indicação de quais áreas receberam os recursos.
Gráfico 31 - Distribuição da Execução Orçamentária por Classificação - FINEP
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Gráfico 32- Distribuição da Execução Financeira por Classificação - FINEP
Elaborado pela Autora. Fonte: Relatórios de Gestão das OSs.
Nota-se que não há uma estabilidade no repasse orçamentário e financeiro ao longo do período. Isso gera uma expectativa de recebimento de recursos pela OS em um determinado ano, o que nem sempre se concretiza.
Outro ponto que pode-se abordar é que, visto que a FINEP é uma entidade vinculada ao MCTI, isso pode indicar que a partir do momento em que se encontrou uma alternativa de financiamento via FNDCT, o MCTI passou a destinar parte dessas dotações para as organizações sociais36.
O acórdão 500/15-TCU-Plenário apontou que a inclusão no orçamento do FNDCT de ações para repassar recursos a organizações sociais poderia representar destinação indevida de verbas do fundo para pagamento de despesas não previstas na sua finalidade básica e nos objetivos citados na Lei 11.540/2007 (lei do FNDCT), especialmente às direcionadas para o pagamento de gastos com pessoal37. Com isso, os recursos só poderiam ser repassados na modalidade de investimento e se se referissem a
36 Os recursos dos fundos setoriais são definidos pelos comitês gestores de cada fundo e pelo conselho
diretor do FNDCT. Essas reuniões têm um caráter colegiado com a participação do governo, comunidade científica e setor empresarial. Cada fundo tem sua própria composição definida em lei e/ou em regulamentos próprios.
37 O Acórdão 500/2015-TCU-Plenário surgiu após uma auditoria realizada pelo TCU e apontou dois
principais problemas de financiamento via FNDCT: os repasses às organizações sociais e os recursos destinados ao Ciência Sem Fronteiras (CsF).
156 projetos ou programas específicos de desenvolvimento científico e tecnológico, aprovadas pelo Conselho Diretor do FNDCT. Na prática, não houve mais destinação orçamentária para as organizações sociais depois da decisão, havendo, no restante de 2015 e em 2016, somente o pagamento dos passivos já pactuados em termos aditivos anteriores ao acórdão.
No que tange à leitura do TCU e órgãos de controle sobre as possibilidades de como a política de inovação se estrutura, o desafio não se limita somente ao financiamento de OSs pelo FNDCT/FINEP. Entendimentos divergentes das consultorias jurídicas e dos órgãos de controle foram indicados por Rauen & Turchi (2017) como um dos fatores críticos para Instituições Científicas e Tecnológicas (ICT´s) na construção da interação entre ICT´s e empresas. ICT´s desempenham um papel fundamental tanto nas UPs quanto nas OSs no que se refere à capacidade de inovação nacional e enfrentam, conforme apontado pelas autoras:
(...) questionamentos jurídicos referentes à formalização de acordos de parcerias, ao acesso a laboratórios e demais instalações de ICTs, à gestão das contrapartidas financeiras, à gestão de recurso humano contratado e aos mecanismos de incentivo para o envolvimento de servidores em atividades de apoio à inovação.” (RAUEN & TURCHI, 2017, pp. 155).
No tocante aos recursos do MEC, constata-se uma predominância orçamentária e financeira para organizações sociais com foco em tecnologia. Um dos principais motivos é o Programa Interministerial PRO-RNP, que tem o objetivo de financiar a implantação e a manutenção de uma rede de internet acadêmica. Essa é a rede utilizada nas universidades públicas e institutos federais de pesquisa em todo o país. Daí a importância que essa ação assume perante ao MEC.
Paralelamente, é observável um crescimento do financiamento do MEC à organização social com foco em ciência entre 2007 e 2011. Isso ocorreu especialmente, conforme já apontado, em virtude do financiamento às Olimpíadas Brasileiras de Matemática das Escolas Públicas (OBMEP). Antes de se tornar interveniente nos contratos de gestão, o MEC encaminhava recursos para as organizações sociais por meio de um “destaque”, isto é, uma forma de descentralização de créditos em que há a transferência de recursos de uma unidade gestora para outra unidade gestora, de
157 estruturas administrativas diferentes. A fragilidade dos repasses do MEC fez com que durante 03 anos não houvesse execução orçamentária do órgão para a OS.
O retorno dos repasses só volta a ocorrer após a assinatura do 14° termo aditivo ao contrato de gestão, em 30 de dezembro de 2014, em que o MEC se torna interveniente no instrumento de parceria. Ao longo da série, nota-se que outras organizações sociais também receberam recursos do MEC, porém de forma mais discreta. Os Gráfico 33 e Gráfico 34 dão a dimensão dos repasses por classificação ao longo dos anos.
Gráfico 33 - Distribuição da Execução Orçamentária por Classificação - MEC
Elaborado pela Autora. Fonte: Termos Aditivos das OSs.
Gráfico 34 - Distribuição da Execução Financeira por Classificação - MEC
158 O comportamento de repasse orçamentário e financeiro indica que diferentes órgãos orçamentários apresentam interesses distintos no financiamento das organizações sociais. A interveniência no contrato de gestão facilita o repasse de recursos de distintos órgãos às OSs, o que se torna uma possibilidade de diferentes financiamentos (fontes de recursos) pela OS dentro do nível de governo com qual existe a parceria entre entidade privada sem fins lucrativos e o Estado. Portanto, como a forma de controle no modelo OS se dá por resultados, os instrumentos de avaliação desses resultados sempre devem ser revistos e melhorados, estabelecendo-se metas ousadas, porém realistas a fim de que a sociedade tenha os benefícios desse modelo.