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Qualquer exame sobre a conformidade dos programas de subsídios instituídos pela lei agrícola de 2002 com as disposições do Acordo sobre Agricultura da OMC deve iniciar pela apreciação do painel sobre subsídios ao algodão, estabelecido em março de 2003 pelo Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da OMC e concluído em março de 2005, após a circulação do relatório final do Órgão de Apelação.

O painel sobre os subsídios do algodão foi, sem exagero, divisor de águas nos contenciosos comerciais. Pela primeira vez foram questionados programas de subsídios não específicos por commodity, inclusive os pagamentos considerados desvinculados da produção, e os programas americanos de garantia de crédito à exportação. O questionamento brasileiro foi pioneiro em utilizar estudo econométrico para quantificar o montante de “prejuízo grave” causado pelos subsídios agrícolas, nos termos do Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC) da OMC. Além disso, a reclamação brasileira foi impetrada antes do fim da Cláusula da Paz, prevista para expirar em 2003. O pioneirismo é reforçado pelo complexo e extenuante procedimento do painel: foram três audiências entre as partes, fato inédito nas controvérsias na OMC, e o relatório final, com mais de 350 páginas, além das mais 1.500 páginas de anexos, foi concluído um ano e meio após seu início, depois de sucessivos adiamentos.

A lei agrícola de 2002 garantiu o suporte aos produtores de algodão por meio de seis instrumentos de proteção: os programas de marketing loan (MALs e LDPs); os pagamentos diretos; os pagamentos contracíclios; os programas de seguro à plantação; os programas de crédito à exportação; e os pagamentos tipo Step-2 (Step-2

subsídios concedidos durante a vigência do FAIR Act de 1996, nomeadamente, os PFCs e o MLA, além dos Cottonseed Subsidies, destinados a auxiliar a indústria do algodão a cobrir os custos de beneficiamento e disciplinados pelo Agricultural Assistance Act de 2003.

Os pagamentos tipo Step 2 funcionam como programa especial de marketing loan para o algodão. Direcionam-se tanto aos exportadores da commodity como aos compradores de algodão no mercado interno. O programa fornece pagamentos diretos aos exportadores e compradores de algodão nos Estados Unidos sempre que o preço do algodão no mercado norte-americano é superior à média dos cinco menores preços utilizados no Cotlook-A Index, utilizado como referência para os preços mundiais do algodão pelo USDA. Os pagamentos asseguram aos compradores domésticos preço inferior ao preço obtido com o produto importado e garantem aos exportadores preço competitivo no mercado internacional. Dessa forma, o Step 2 estimula a demanda pelo algodão americano nos mercados doméstico e internacional (Summer, 2003: 23- 24).

Além da existência de programas específicos, ao longo da evolução da política agrícola norte-americana os produtores de algodão receberam proporcionalmente mais subsídios que produtores de outras commoditites. Nos últimos dez anos, as maiores quantidades de recursos foram concedidas ao suporte à produção de milho e trigo, no entanto os subsídios per capita para produtores de algodão foram muito superiores aos subsídios concedidos às outras commodities, à exceção do arroz, conforme demonstra o gráfico 08. Entre 1995 e 2005, a média anual dos subsídios para os produtores de algodão foi de US$ 80 mil, por unidade receptora.

Gráfico 08. Subsídios por unidade receptora. EUA, 1995-2005 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000

Milho Trigo Algodão Soja Arroz Sorgo Laticínios

Produto S ubs íd io s por uni da de r e c e pt o ra

Fonte: Environmental Working Groups, Farm Subsidy Database, 2006

Nota: Dados não incluem os pagamentos tipo Step-2 e incluem os reembolsos a CCC efetuados pelos agricultores

Segundo os dados do USDA, o valor total dos subsídios à produção do algodão foi de US$ 20,5 bilhões, entre 1998 e 2006. No mesmo período, o valor da produção americana de algodão foi de US$ 37,7 bilhões, o que significa que os subsídios corresponderam a 54,3% do valor total da produção (USDA-FAS-Budget: Table 35 – CCC Net Outlays By Commodity and Function, 2006 e USDA-ERS, Data Sets: Value added to the U.S. economy by the agricultural sector via the production of goods and services, 2000-2005).

A petição inicial do Brasil no contencioso do algodão arrolou dados sobre a parcela da produção de algodão dos Estados Unidos que participou nos programas de marketing loan, entre 1999 e 2002. A Tabela 07 demonstra que quase 100% da produção norte-americana de algodão obteve financiamentos da CCC por meio do MALs ou dos LDPs, no período.

Tabela 07. Total da participação da produção americana de algodão nos programas de marketing loan

Ano Produção Americana Parcela da produção que participou dos

programas de marketing loan Taxa de participação Valor total dos pagamentos 1999 7.821 bilhões de libras 7.865 bilhões de

libras 98,26% US$ bilhões 1,5 2000 8.064 bilhões de libras 7.849 bilhões de

libras

97,33% US$ 0,54

bilhões 2001 9.409 bilhões de libras 9.338 bilhões de

libras 99,25% US$ bilhões 2,5 2002 8.030 bilhões de libras 7.896 bilhões de

libras

98,33% US$ 0,95

bilhões Fonte: USDA apud Brasil, 2003: 26.

O impacto dos subsídios americanos à produção de algodão pode ser avaliado pela relação entre a participação das exportações americanas no mercado internacional de algodão e os preços da commodity. Em 1998, a produção americana cresceu 20%, enquanto os preços caíram para o piso de US$ 0,29 por libra-peso, bastante abaixo da média histórica de US$ 0,72 por libra-peso. A participação dos Estados Unidos nas exportações mundiais, que era de 17% entre 1998 e 1999, aumentou para 40% entre 2002 e 2003. Ademais, em 2004, o custo médio da produção nos EUA foi de US$ 1,41 por quilo da fibra, enquanto o preço médio no mercado internacional era de US$ 1,21. No mesmo ano, o governo americano assegurou o pagamento de US$ 1,59 por quilo da fibra aos produtores de algodão (Costa e Bueno, 2004:26-27 e 32-33).

A percepção de que os subsídios norte-americanos causavam distorção no mercado internacional de algodão e ultrapassavam os limites estabelecidos na Organização Mundial do Comércio levou o governo brasileiro a buscar o Órgão de Solução de Controvérsias da OMC para arbitrar sobre a legalidade dos programas de apoio à produção do algodão americano. Os delegados do Brasil na OMC argumentaram que os efeitos do conjunto dos subsídios norte-americanos provocaram prejuízo grave à produção de algodão no país. O governo brasileiro apoiou seus argumentos legais em análise econométrica elaborada pelo professor Daniel Summer,

da Universidade da Califórnia, em Davis, que baseou seu estudo em modelo utilizado pelo Congresso americano e pelo USDA para analisar a lei agrícola (cf. Summer: 2003, 34). Sem os subsídios, segundo análise do professor Summer, a produção americana seria 28,7% menor e as exportações seriam reduzidas em 41,2% entre 1999 e 2002. No mesmo período, os preços internacionais seriam 12,6% mais altos (Summer, 2003: 28-29).

A reclamação brasileira envolveu diversos aspectos da política agrícola dos Estados Unidos e abrangeu as regras do AsA e do ASMC26 _{e do GATT. Participaram}

como terceiras partes a Argentina, a Austrália, o Benin, o Canadá, o Chade, a China, a União Européia, a Índia, a Nova Zelândia, o Paquistão, o Paraguai e Taiwan. O contencioso lidou com várias disposições dos dois códigos e diversas questões processuais foram discutidas. É possível resumir os principais argumentos da ação brasileira em seis pontos, discriminados abaixo, em conjunto com a contestação do governo americano e as decisões dos juízes que compuseram o painel:

• Violação da Cláusula da Paz.

‚ O governo brasileiro alegou que os subsídios americanos não poderiam ser protegidos pela Cláusula da Paz, pois teriam ultrapassado os níveis de 1992. Segundo a reclamação brasileira, o governo americano destinou por volta de US$ 2 bilhões para o algodão, em 1992, e mais de US$ 4 bilhões em 2001. Por essa razão, os Estados Unidos não estariam em conformidade com os requisitos da Cláusula da Paz.

‚ Em resposta, os representantes do governo americano alegaram que a metodologia de comparação dos níveis de apoio deveria basear- se em taxa de apoio. Segundo o argumento americano, o nível de apoio

26 _{Foi invocada a inconformidade dos programas americanos com as seguintes disposições: artigos 3.3,}

em 1992, calculado pelo preço-alvo (target price) vigente na época, seria superior ao de 2003, baseado no preço mínimo (loan rate). Afirmaram, ainda, que somente os programas específicos para a produção de algodão poderiam ser considerados no cálculo do total de subsídios e que os pagamentos derivados de programas desvinculados da produção deveriam ser excluídos dos níveis calculados. Ademais, os americanos reivindicaram apreciação preliminar em separado sobre a aplicação da Cláusula da Paz.

‚ O painel não atendeu a solicitação americana sobre julgamento em separado para a Cláusula da Paz, uma vez que não há qualquer disposição sobre a necessidade de tal julgamento nos acordos da OMC. Sobre as questões substantivas, decidiu que as medidas de apoio à produção doméstica discriminadas pelo governo brasileiro garantem suporte à cultura do algodão, em valores superiores a 1992. Assim, tais medidas não estão em conformidade com os requisitos da Cláusula da Paz e não são isentas de contestações perante o Órgão de Solução de Controvérsias da OMC. O painel incluiu os programas não-específicos e os pagamentos desvinculados da produção em seu cálculo (Schnepf, 2005: 05; WorldTradeLaw.net, 2004:10-17; Costa e Bueno, 2004:46- 47; WTO, 2004:118-167).

• Os pagamentos diretos e os Production Flexibility Contracts não podem ser considerados como desvinculados da produção.

‚ O governo brasileiro alegou que os PFCs, regulados pelo FAIR Act de 1996, e os pagamentos diretos, regulados pelo FSRI Act, de 2002, não poderiam ser considerados como pagamentos desvinculados da produção e, portanto, não cumpririam com as exigências de inclusão na “Caixa Verde” do AsA. Por conseguinte, não estariam livres de compromissos de redução.

‚ O governo dos Estados Unidos procurou demonstrar que os programas questionados não se vinculam ao plantio de algodão, pois se baseiam no histórico da produção e, por essa razão, estariam em conformidade com os critérios da Caixa Verde. Ademais, os delegados americanos argumentaram de forma incisiva contra a inclusão de pagamentos não específicos no cálculo dos subsídios ao algodão. Para os EUA, os programas não específicos teriam efeitos reduzidos de distorção no comércio.

‚ O painel decidiu que os PFCs e os pagamentos diretos não se enquadram na categoria de medidas de “Caixa Verde”, pois sua regulação contém disposições que proíbem a extensão dos pagamentos aos produtores de frutas, vegetais e arroz silvestre (wild rice), o que significa que tais programas são relacionados ao tipo de produção. Tal restrição, segundo o painel, representa um incentivo à produção de outras commodities, como o algodão (Schnepf, 2005: 06; WorldTradeLaw.net, 2004:10-17; Costa e Bueno, 2004:46; WTO, 2004:100-118).

• Os pagamentos tipo Step 2 operam como subsídios à exportação e como subsídios direcionados à substituição de importação.

‚ Os delegados brasileiros argumentaram que os pagamentos tipo Step 2 para os exportadores deveriam ser considerados como subsídios à exportação e seriam inconsistentes com as disposições do AsA e do ASMC. Ademais, alegaram que os pagamentos tipo Step 2 para os compradores domésticos funcionariam como subsídios destinados à substituição de importação, proibidos pelas regras do GATT.

‚ Os representantes do governo dos Estados Unidos alegaram que o programa Step 2 é direcionado a compradores de algodão em geral e

faria parte de sua política de apoio interno e deve ser considerado como política de “Caixa Amarela”. Não estaria sujeito, assim, às limitações dos subsídios à exportação.

‚ Em sua decisão, o painel concluiu que os pagamentos tipo Step 2 para exportadores são efetuados em separado e são concedidos mediante prova da exportação de algodão norte-americano. O painel considerou que tais pagamentos são determinados pelas exportações e, por conseguinte, devem ser qualificados como subsídios à exportação proibidos pelas regras da OMC. Os pagamentos para compradores domésticos foram qualificados como subsídios destinados à substituição de importação, igualmente proibidos (Schnepf, 2005: 07; WorldTradeLaw.net, 2004:22-24; Costa e Bueno, 2004:40; WTO, 2004:176-189).

• As garantias de crédito à exportação operam como subsídios à exportação.

‚ Os representantes brasileiros alegaram que as condições muito favoráveis dos programas GSM-102, GSM-103 e SCGP, tais como as taxas de juros aplicadas, os prazos de pagamento de até dez anos e os prêmios cobrados, não cobririam os custos operacionais e eventuais perdas, ofereceriam benefícios inconsistentes com as regras do Asa e do ASMC.

‚ Em resposta à alegação brasileira, os delegados norte- americanos sustentaram, preliminarmente, que o artigo 10.2 do AsA determinou o adiamento da criação de regras internacionais sobre garantias de crédito à exportação para produtos agrícolas, o que impede o questionamento de tais programas perante o OSC da OMC. No mérito, alegaram que os prêmios cobrem os custos e as perdas de

longo prazo e que no mercado há práticas análogas àquelas dos programas do governo dos Estados Unidos.

‚ O painel decidiu que os programas de garantia de crédito à exportação dos Estados Unidos funcionam, de fato, como subsídios à exportação, uma vez que sua receita não cobre os custos operacionais de longo prazo, e violam as regras do AsA. Ademais, concluiu que a violação se aplica a todas as commodities, cujos valores de subsídios não foram especificados no Country Schedule dos Estados Unidos, como o algodão. Com relação aos subsídios constantes do Country Schedule, concluiu que as garantias de crédito à exportação concedidas aos exportadores de arroz excedem os compromissos de redução assumidos segundo as regras do AsA (Schnepf, 2005: 07-08; WorldTradeLaw.net, 2004:24-29; Costa e Bueno, 2004:50; WTO, 2004:191-231).

• Os subsídios norte-americanos causaram prejuízo grave.

‚ Os representantes do governo brasileiro alegaram que os subsídios destinados aos produtores de algodão contribuíram para o excesso na produção da commodity nos Estados Unidos, o que levou a aumento repentino das exportações de algodão norte-americano, sobretudo entre 1999 e 2002, quando o valor dos subsídios aos cotonicultores aumentou de maneira significativa. O governo brasileiro alegou que o crescimento das exportações americanas de algodão causou prejuízo grave aos produtores de algodão no Brasil por três motivos: i) por provocar o crescimento da participação americana no mercado mundial de algodão; ii) por substituir ou impedir a venda do algodão brasileiro em terceiros mercados; e iii) por contribuir para queda acentuada nos preços mundiais de algodão. Segundo as contas brasileiras, o prejuízo total calculado, o qual inclui perdas na receita do

setor, nos rendimentos públicos, na balança comercial, em serviços correlatos (e.g. transporte e beneficiamento do algodão) e no emprego, seria de US$ 600 milhões só em 2001. Tais prejuízos violariam as disposições do ASMC e do GATT. Os delegados brasileiros sustentaram, ainda, que o prejuízo causado pelos mesmos programas será reproduzido nos anos seguintes.

‚ Em resposta, os representantes dos Estados Unidos alegaram que a queda na utilização do algodão em seu mercado interno provocou o aumento das exportações americanas. Ademais, sustentaram que a redução nos preços seria resultado de fatores não considerados pelo governo brasileiro em sua análise, como o baixo crescimento da economia mundial, a competição com as fibras sintéticas, de menor custo, a liberação dos estoques chineses, entre outros. Os delegados americanos afirmaram, ainda, que a análise brasileira não identificou probabilidade previsível e iminente de grave prejuízo futuro, o que seria exigido para provar a ameaça de prejuízo nos anos seguintes. Outros pontos legais e de interpretações do texto dos acordos foram questionados pela defesa americana.

‚ A decisão do painel considerou que os programas determinados pelos preços de mercado, isto é os LDPs, os MALs, o MLA, os CCPs e os pagamentos tipo Step-2, causaram prejuízo grave nos termos do artigo 6.3(c) do ASMC, ou seja, provocaram supressão dos preços de mercado entre 1999 e 2002. No entanto, o painel considerou que não foi estabelecido nexo causal entre os programas de suporte doméstico que não são determinados pelos preços de mercado, isto é, os PFCs, os pagamentos diretos e os programas de seguro à plantação, e a queda nos preços internacionais do algodão. O painel eximiu-se de analisar a reclamação brasileira de prejuízo futuro, uma vez que a extinção dos subsídios mencionados, no tempo sugerido pelo relatório, resultaria em

mudança do cenário analisado (Schnepf, 2005: 08-11; WorldTradeLaw.net, 2004:32-42; Costa e Bueno, 2004:48-50; WTO, 2004:262-347).

• O Foreign Sales Corporation Repeal and Extraterritorial Income Act (FSC-ETI Act) de 2000 instituiu subsídios à exportação de algodão.

‚ A alegação brasileira incorporou, por referência, os mesmos argumentos e queixas da União Européia em contencioso anterior (DS108), que decidiu pela inconsistência das medidas disciplinadas pelo FSC-ETI Act com o AsA e o ASMC.

‚ A defesa americana alegou que o Brasil não apresentou elementos suficientes para apreciação e decisão do painel. A decisão da disputa anterior teria efeito apenas inter partes e, por essa razão, não poderia ser aplicada de maneira automática no contencioso entre Brasil e Estados Unidos.

‚ O painel aderiu aos argumentos americanos e afirmou que a

decisão anterior não vincula outros painéis. Assim, concluiu que o governo brasileiro falhou em apresentar argumentos e evidência a respeito dos efeitos do FSC-ETI Act no mercado do algodão. Como resultado, o painel desobrigou-se de analisar a reclamação brasileira (Schnepf, 2005:11; WorldTradeLaw.net, 2004:29-30; Costa e Bueno, 2004:50; WTO, 2004:234-249).

Em suma, a reclamação brasileira combinou os compromissos assumidos à luz de dois códigos, o AsA e o ASMC. O Órgão de Apelação manteve as decisões adotadas pelo painel, com pequenas observações sobre algumas resoluções e interpretações, de pouca importância no resultado final. Os programas considerados condenados pelo relatório final foram: os programas de crédito à exportação, os pagamentos tipo Step 2, os programas de marketing loan, como os MALs, e os CCPs.

O painel considerou que os PFCs e os pagamentos diretos não podem ser considerados como desvinculados da produção, contudo não encontrou evidências que comprovassem que tais pagamentos causaram prejuízo grave nos termos do ASMC.

O painel considerou que os programas GSM 102, GSM 103 e SCGP e os pagamentos tipo Step 2 para exportadores constituem subsídios à exportação proibidos pelo AsA e determinou ao governo dos Estados Unidos sua extinção “sem demora”. O prazo estabelecido para o fim dos programas foi de 06 meses a partir da data de adoção do painel pelo OSC ou, no máximo, em 01 de julho de 2005. O mesmo foi decidido para os pagamentos tipo Step 2 para compradores domésticos, considerados como subsídios destinados à substituição de importações. Para os subsídios à produção condenados pelo painel (LDPs, MALs, MLA e CCPs), foi recomendado ao governo dos Estados Unidos que tomasse medidas necessárias para eliminar seus efeitos adversos ou que extinguisse os programas (WTO, 2004:350- 351).

Em resposta às recomendações do painel, em julho de 2005 o Congresso americano incluiu disposição no Déficit Reduction Act que determina eliminação dos pagamentos tipo Step 2. Pressões dos cotonicultores, mormente do Conselho Nacional do Algodão (National Cotton Council), todavia, adiaram o fim do Step-2 para 31 de julho de 2006. Ademais, USDA anunciou mudanças nos programas de garantia de crédito à exportação. Os programas GSM-102 e SCGP adotaram estrutura baseada nos riscos do mercado, que inclui a eliminação do teto para as taxas pagas pelos segurados. A CCC deixou de admitir inscrições para o programa GSM-103 e transferiu as coberturas do GSM-103 do ano de 2005 para o GSM-102, o que explica a mudança nos empréstimos concedidos pelos programas de crédito à exportação verificada em 2006, descrita no item anterior deste trabalho (Schnepf, 2006:04-05; WTO, 2006: 86,87). O objetivo das mudanças anunciadas pelo USDA foi de adaptar seus programas de crédito à exportação à realidade do mercado e, assim, abolir os benefícios que enquadraram tais programas como subsídio à exportação. Em relação

aos subsídios de apoio à produção interna, como os CCPs e os programas de marketing loan, o governo americano não anunciou nenhuma mudança.

Segundo os dados da petição do Brasil os pagamentos tipo Step 2 somaram US$ 1,55 bilhão entre 1998 e 2001, tanto para exportadores como para compradores domésticos (Brasil, 2003:45;47). O economista chefe do USDA, Keith Collins, acredita que o fim do programa Step 2 pode resultar em diminuição dos preços domésticos do algodão, por volta de 2% ou 3% por libra, e em aumento dos preços internacionais do algodão. A queda nos preços internos, contudo, pode provocar aumento nos valores dos pagamentos anticíclicos recebidos pelos cotonicultores, o que compensaria a perda pela queda do preço no mercado interno (Collins apud Schnepf, 2006:06). Já o programa GSM-102 destinou US$ 1,3 bilhões para o algodão entre 1999 e 2002 (Brasil, 2003:49). As mudanças propostas pelo USDA teriam impacto negativo da exportação do algodão americano e reforçariam os efeitos da extinção dos pagamentos tipo Step-2 (Schnepf, 2006:06).