Limitations

O foco inicial da agenda brasileira foi a elaboração de um inventário nacional de emissões de GEE (BRASIL, 2010). Um programa sobre Mudança Climática foi instituído em 1994, ficando sob a responsabilidade da Coordenação Geral de Mudanças Globais de Clima (CGMGC), vinculado ao MCTI (MIGUEZ et al, 2008). Com recursos do GEF, US$ 1,5 milhão foi aplicado na elaboração da Primeira Comunicação Nacional19, um dos compromissos assumidos pelos países não-Anexo I diante da Convenção-Clima. Os resultados foram apresentados durante a 10aConferência das Partes (COP), realizada na cidade de Buenos Aires, em 2004. O primeiro inventário brasileiro era parte integrante da Comunicação e forneceu parâmetros para traçar o perfil das emissões nacionais de GEE entre 1990-1995. O inventário apontou o uso da terra e mudança do uso da terra como as principais fontes brasileiras de GEE, os quais, juntos, abrangeram 75% das emissões nacionais no período. Destaque para aquelas oriundas do desmatamento da Amazônia, que aparece como principal fonte (Brasil, 2004).

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Redução das emissões por desmatamento evitado - REDD

Em 2004, a publicação do inventário coincide com o pico histórico do desmatamento da Amazônia, que chegou a segunda maior taxa histórica de quase 28 mil Km2 (INPE, 2013). Essa confluência de fatores nacionais (inventário e monitoramento do INPE), associados à repercussão internacional causado pela extensão da perda de floresta, trouxe o desmatamento para o centro da agenda climática brasileira. Nos anos seguintes, uma série de medidas tomadas pelo governo brasileiro resultou na queda substancial das taxas de desmatamento na Amazônia, as quais decresceram vigorosamente até atingir seu patamar histórico mínimo em 2012 (cerca de 4,5 mil Km2). Esse sucesso relativo20 fortaleceu a imagem nacional perante à comunidade internacional e fortaleceu o Brasil como ator nas negociações internacionais.

Sendo a pasta responsável pelo meio ambiente e, em especial, pela conservação florestal, o MMA desponta como um braço importante na construção do arranjo político- institucional brasileiro sobre a mudança do clima. A partir de meados da década de 2000, as políticas de conservação florestal e combate/controle do desmatamento, historicamente associadas à conservação da biodiversidade, ganham destaque no discurso oficial como políticas de mitigação. Na esteira da importância crescente do órgão na agenda climática, é criada, em 2007, na estrutura organizacional do MMA, a Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental (SMCQA) (Decreto 6.101/2007). Essa secretaria iria desempenhar nos anos seguintes papel importante na construção de instrumentos de planejamento e gestão relacionados ao tema. Obviamente a inserção MMA na agenda climática vai além do desmatamento, visto que a dimensão ambiental tangencia em vários pontos a mitigação e a adaptação à mudança climática. Todavia, a sua participação inicial teve por foco o desmatamento.

No mesmo ano (2007), é criado o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CMI) (Decreto 6.263/2007). Dentre as atribuições do CIM, estava a elaboração do Plano Nacional sobre Mudança do Clima (Plano NMC), cujo conteúdo deveria traçar diretrizes para agenda climática brasileira. A coordenação do Comitê ficou a cargo da Casa Civil, porém a coordenação executiva ficou sob a responsabilidade do MMA. Estas escolhas são simbólicas. Por um lado, a Casa Civil – vinculada diretamente à presidência da república - tem por atribuição o planejamento estratégico do país, articulando ações e integrando políticas. Nas entrelinhas, o governo sinalizava que a questão climática era relevante para o Brasil, não apenas pelo risco que representa para a segurança nacional, mas também por ser uma questão que se firmava crucial no jogo político internacional. Por outro, ao delegar

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20 _{Diz-se sucesso relativo, pois considera-se neste trabalho que uma política de controle do desmatamento só}

ao MMA a coordenação executiva, reforçava a relevância crescente da pasta na agenda climática nacional.

Cabe lembrar o contexto internacional no qual esta etapa da institucionalização avançava na estrutura de Estado brasileiro. A criação do Comitê e da SMCQA ocorre às vésperas da COP 13, em Bali, a qual representa um marco na trajetória das negociações internacionais. Entre a COP de Bali (2007) e a COP de Copenhague (2009) as negociações internacionais entram em um período decisivo, envolto em expectativas quanto ao sucesso de acordos vinculantes de mitigação pós-2012. Havia grande pressão de algumas Partes do Anexo I para que países emergentes, como China, Índia e Brasil, também se comprometessem com metas de mitigação em um eventual segundo período de compromisso do Protocolo de Quioto (ABRACHES, 2010). No caso do Brasil, o “vilão” era o desmatamento. Nesse período, uma linha que ganha a pauta das negociações é o conceito de REDD (Redução de Emissões pelo Desmatamento e Degradação), o qual propunha a remuneração pelo desmatamento evitado como mecanismo de mitigação estabelecido no âmbito da CQNUMC. Até então, apenas projetos de reflorestamento e florestamento eram passíveis de remuneração via projetos de MDL (decisão 19/COP9, 2003).

Em 2005, a possibilidade do REDD entra oficialmente na agenda da Convenção-Clima por meio de uma proposta apresentada pela Costa Rica, Papua Nova-Guiné e outros 8 países (PARKER et al, 2009). O Brasil, detentor da maior floresta tropical do mundo, era um dos maiores interessados no avanço das negociações nesse sentido. Com grande potencial de estoque e sequestro de carbono, o país encontra no REDD uma excelente oportunidade de captação de recursos para fortalecer a conservação florestal e fomentar a transição para modelos mais sustentáveis de produção agropecuária (MOTTA, 2011). Finalmente, em 2007, o debate sobre o formato do mecanismo REDD é incluído na pauta das negociações como parte do trilho de Cooperação de Longo Prazo (AWGLC) do Plano de Bali (JUVENAL, 2011). A expectativa de que o REDD poderia virar um mecanismo reconhecido pela CQNUMC induziu a configuração de uma estrutura de governança nacional envolvendo governo e sociedade civil organizada (MOUTINHO et al, 2010; MICOL et al, 2008).

O Fundo Amazônia está diretamente relacionado a esta mobilização. Criado em 2008 (Decreto 6.527/2008), o Fundo aparece como um instrumento importante para a captação de recursos destinados a projetos de conservação, manejo e monitoramento do bioma Amazônico. Apesar do decreto não ligar o Fundo explicitamente a uma política de mitigação, o seu texto o faz implicitamente. Em seu Artigo 2o, afirma que os diplomas concedidos aos doadores do Fundo conterá especificações quanto à redução de emissões equivalentes, visto que a motivação de parte das doações deve-se ao potencial de mitigação representado pelos projetos.

O contrato de doação firmado como o governo norueguês é um exemplo claro. Responsável por 87% dos R$ 235 milhões recebidos pelo Fundo até fevereiro de 2013, o acordo com a Noruega vincula a liberação dos recursos à redução comprovada das emissões de GEE oriundos do desmatamento e degradação florestal (Fundo Amazônia, 2013). O mesmo requisito é observado no contrato de doação estabelecido com o governo alemão, outro importante contribuinte do Fundo.

Cabe destacar que o Fundo Amazônia surge como um instrumento nacional de mitigação, independente da CQNUMC. Isso permitiu ao Brasil obter financiamento para empreender a redução das suas emissões por meio de relações bilaterais, o que poderia levar anos no moroso processo de negociação nas arenas multilaterais da ONU. De fato, as negociações o REDD e suas variantes (REDD +; REDD ++) ainda não resultaram na adoção do mecanismo no âmbito da Convenção-Clima, apesar de terem caminhado substancialmente nessa direção desde a COP 13.

Mecanismos de Desenvolvimento Limpo

Por fim, uma infraestrutura político-institucional para dar suporte aos projetos de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL)21 vinha se desenvolvendo dentro MCTI desde meados da década de 1990. Em 1999, foi instituída a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima (CIMGC), com o objetivo de articular as ações governamentais relacionadas à mudança climática, com ênfase na regulação dos projetos de MDL brasileiros. A presidência da CIMGC ficou a cargo do Ministro de Estado de Ciência e Tecnologia.

Em 2002, a Comissão Interministerial é oficialmente reconhecida como a Autoridade Nacional Designada para aprovação de projetos no âmbito do MDL do Protocolo de Quioto (MRE, Despacho Telegráfico n.º 612). Os primeiros projetos brasileiros são aprovados em 2004, colocando o Brasil com um dos primeiros países a registrarem projetos de MDL na CQNUMC. Até 31 de Janeiro de 2013, o Brasil era responsável por 4% projetos de MDL registrados na Convenção, ocupando a terceira colocação em número total de projetos registrados (289), atrás apenas da China (3.583) e Índia (1.366) (RODRIGUES-FILHO et al, 2008; UNFCCC, 2013).

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21_{Os projetos de MDL buscam fomentar o caminhos de desenvolvimento menos intensivos em carbono em}

países em desenvolvimento. As emissões assim evitadas são convertidos em reduções certificadas de emissões (RCE). Esses créditos são negociados no mercado internacional, comprados pelas Partes do Anexo I comprometidas com metas de mitigação pelo Protocolo de Quioto (FRONDIZI, 2009).