As relações sino-brasileiras desenvolvidas na década de 1980 destacaram-se pela construção do aparato político-institucional que conduziu à assinatura de vinte e três atos bilaterais ao longo do período (dentre eles, os acordos básicos sobre ciência e tecnologia, usos pacíficos de energia nuclear e cooperação cultural e educacional, além dos acordos para criação de consulados e adidâncias militares).
Superada a fase embrionária das relações dos anos 1970, foi registrada forte aproximação política entre os dois países, materializada tanto no plano multilateral – por meio manutenção de posições similares ou idênticas em diversas questões internacionais –, quanto no bilateral – seja por meio do estabelecimento de mecanismo de consulta regular sobre assuntos de interesse comum, seja por meio de inúmeras visitas de presidentes, ministros e empresários de ambos os lados. O estreitamento de laços políticos – incentivado em grande parte pelos avanços na universalização da política externa de ambos os países – tornou possível a institucionalização da cooperação em áreas de fundamental importância para seus projetos desenvolvimentistas, a exemplo dos acordos estabelecidos em matéria de siderurgia, energia hidrelétrica e para construção conjunta de satélites avançados de sensoriamento remoto.
O aumento de interesse mútuo no plano econômico-comercial também foi observado, o qual permitiu, inclusive, o incremento das vendas de petróleo chinês e de produtos siderúrgicos brasileiros – considerados fundamentais para os projetos de modernização em andamento – e o atingimento de índice recorde na corrente de comércio, de mais de US$1 bilhão, em meados da década de 1980.
Transformações internas e modernização
Ao longo dos governos de João Batista Figueiredo (1979-1985) e José Sarney (1985- 1990), continuaram a ser perseguidos os objetivos de política externa brasileira voltados para a busca por maior independência no sistema internacional, universalização das relações internacionais, ampliação da cooperação bilateral em moldes mais igualitários e defesa do desenvolvimento nacional, em geral, e das indústrias nacionais de ponta, em particular 174. Na República Popular da China, com a decisão tomada por Deng Xiaping de redesenhar a política externa, também se passou a adotar estratégias de desenvolvimento baseadas na ampliação das relações internacionais, sobretudo com vistas à aquisição e dominação de tecnologias avançadas 175. Por sua vez, com o fim do triângulo estratégico Estados Unidos – China – URSS, a China buscou tomar um maior número de iniciativas em questões internacionais, conservar sua independência e adquirir um status de ‘igual aos grandes’ 176.
Ao se iniciar a década de 1980, a RPC encontrava-se, como nunca visto antes, profundamente engajada no funcionamento do sistema internacional, no intuito de obter, pela atividade diplomática, segurança e paz necessárias para colocar em prática o projeto das “Quatro Modernizações”. A China buscou alargar sua participação na comunidade internacional, em particular via aumento do comércio exterior e adesão às grandes instituições internacionais, tais como FMI e Banco Mundial (em 1980), Banco Africano de Desenvolvimento (1985) 177 e Banco Asiático de Desenvolvimento (1986), tornando-se, inclusive, um dos mais importantes receptores de créditos fornecidos por essas organizações. A partir de 1986, a China iniciou o processo de negociação para entrada no Sistema Geral de Acordos Tarifários (General Agreement on Trade and Tarifs - GATT), a fim de facilitar suas trocas comerciais até então reguladas por múltiplos tratados bilaterais 178. Ao contrário da China, a capacidade brasileira de influir no sistema internacional no decorrer da década de 1980 diminuiu, sendo que as posições e teses brasileiras sustentadas nos foros internacionais
174 Cervo, A; Bueno, C. História da Política Exterior do Brasil. 2ª ed. Brasília: Ed. Universidade de Brasília,
2002, p. 427.
175 Latin America Research Group, CICIR. “Report on China’s Latin America Policy”, in Contemporary
International Relations, China Institute of Contemporary International Relations, 14(4), april 2004, p. 1-2.
176
Domenach, Jean-Luc; Richer, Philippe. La Chine, de 1971 à nos jours. Volume 2. Paris : Éditions du Seuil, 1995, p. 579.
177 Cf. Jiabao, Wen. “Close Ties”, in Banque Africaine de Developpement – African Development Bank.
Disponível em: <www.afdb.org>. Acesso em 29/09/2005.
178
“caracterizaram-se por uma queda em densidade de autoconfiança e uma elevação em retórica reivindicatória terceiro-mundista”. Apesar disso, foi ativa a participação da diplomacia brasileira no plano multilateral – com vistas à reivindicação do “direito ao desenvolvimento e à superação de dependências” – a qual foi importante na condução de iniciativas terceiro-mundistas, em geral, e regionais, em particular 179.
As transformações internas advindas da “era Deng” na China (a partir de 1978) e da “nova república” no Brasil 180 (a partir de 1985) conduziram à inovação de suas respectivas políticas externas. No Brasil, “a democracia necessariamente abriu novas frentes diplomáticas, avançando certos temas e facilitando o diálogo com a comunidade internacional e regional” 181. Na China, restabeleceu-se o peso relativo de fatores-chave na política externa chinesa, quando a ideologia passou a vir depois de segurança e desenvolvimento; diferentes sistemas sociais deixaram de impor obstáculos às relações internacionais; e relações entre países sobrepuseram-se às relações entre partidos 182. Reconhecendo, enfim, não ser possível a “exportação” da revolução socialista, a China fixou como regra que os princípios de coexistência pacífica se aplicavam às relações entre e com todos os países do mundo, inclusive Estados Unidos e União Soviética.
Au début des années 1980, dans un contexte mondial peu stable, la politique extérieure chinoise paraît elle-même très fluide, préoccupée avant tout d’écarter les obstacles qui pourraient compromettre la modernisation. La Chine a cessé de cultiver son image de guide de la révolution mondiale. L’idéologie n’entre plus en ligne de compte dans la définition de sa politique extérieure. Désormais sécularisée, cette politique laisse un champ plus large à l’expression des intérêts nationaux, essentiellement mais non exclusivement assimilés à ceux du développement économique 183.
179 Cervo, A; Bueno, C. História da Política Exterior do Brasil. 2ª ed. Brasília: Ed. Universidade de Brasília,
2002, p. 427-431.
180 Sobre o ‘momento presidencial’ de Tancredo Neves e a diplomacia da chamada ‘Nova República’, veja
Danese, Sérgio. Diplomacia Presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks, 1999, p. 370-372.
181 Corrêa, Luis Felipe Seixas. “A política externa de José Sarney”. In Albuquerque, José Augusto Guilhon
(org.). Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990): crescimento, modernização e política
externa. São Paulo: Cultura Editores Associados / Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da USP, 1996, p. 383.
182 Domenach, Jean-Luc; Richer, Philippe. La Chine, de 1971 à nos jours. Volume 2. Paris : Éditions du
Seuil, 1995, p. 579.
183
O fim do regime militar e início do processo de redemocratização no Brasil não introduziram maiores alterações na política externa brasileira, tendo tido somente um efeito residual na condução da política internacional e das relações bilaterais do Brasil. Ademais, apesar da mudança política e tímida liberalização econômica, a política externa manteve-se como um dos instrumentos centrais da política nacional de desenvolvimento 184. Tais fatos corroboram a hipótese de que mudanças na política externa e no “modelo” de inserção internacional ocorrem sob a influência de fatores específicos, os quais podem, ou não, estar relacionados a mudanças de regimes ou a sucessões de governos dentro de um mesmo regime: “The transition from the military regime to the civilian rule in 1985 apparently did not affect foreign policy, especially because this transition had been prepared since 1974 by the so-called political opening” 185.
A hipótese de inexistência de nexo causal entre política externa e regime político ou sucessões de governos dentro de um mesmo regime também pode ser aplicada ao caso chinês. Em certos aspectos, houve continuidade entre a “era Mao” e a “era Deng” no que concerne a estratégias de integração ao sistema internacional: Deng Xiaoping não abandonou a visão de longo prazo da era maoísta, “focalizada na edificação de um país forte e dono de si mesmo”, capaz de decidir autonomamente sobre seus posicionamentos no cenário internacional. Tampouco abandonou o imperativo de “conduzir seu desenvolvimento sem submissão a esquemas estratégicos dos Estados Unidos” 186. Em outros aspectos, porém, a partir do XII Congresso de setembro de 1982, houve inovação nas políticas interna e externa chinesas, quando a China retomou o diálogo com a União Soviética, recuperou distância com relação aos Estados Unidos e colocou ênfase sobre a necessidade de reforçar a cooperação econômica e tecnológica e laços econômicos com os diversos países do sistema internacional.
Mais do que mudanças de regime e de governo, determinados fatores internos e internacionais são os responsáveis pelas dificuldades na execução plena da política externa
184 Oliveira, Henrique Altemani. “Brasil-China: trinta anos de uma parceria estratégica”, in Revista Brasileira
de Política Internacional, 47(1), 2004, p. 9.
185 No caso do Brasil, tais mudanças estavam muito mais relacionadas a fatores como legado histórico,
contexto de vizinhança, inserção internacional assimétrica ligada à condição de potência média e inclusão do vetor desenvolvimentista nos objetivos de política externa. Cf. Cervo, Amado Luiz. “Political regimes and Brazil’s Foreign Policy”. In Saraiva, José Flávio Sombra (ed.). Foreign Policy and Political Regime. Brasília : Instituto Brasileiro de Relações Internacionais, 2003, p. 344; 355-356.
186 Cf. Oliveira, Amaury Porto de. “China: Estado, revolução e desenvolvimento”, in Revista Princípios, nº
tanto do Brasil quanto da China ao longo da década. Do lado brasileiro, políticas econômicas desestabilizadoras, má condução das negociações da dívida externa e baixo poder de barganha perante países industrializados foram vistos como os mais danosos, dentre eles:
(...) em primeiro lugar, políticas econômicas internas marcadas por elevado grau de instabilidade contiveram o ritmo de crescimento, comprometeram a credibilidade dos governos e minaram as expectativas sociais diante do Estado; em segundo lugar, a decisão da área econômica em conduzir por si as negociações da dívida externa, de acordo com a imposição dos credores, de forma permanente, contabilista, empírica e despolitizada, sem articulação com o Congresso e a Chancelaria. A esses novos elementos negativos internos somou-se o acréscimo de dificuldades produzido pelos países industrializados, no período, diante das demandas do Terceiro Mundo 187.
Do lado chinês, foram dois os eventos que mais perturbaram os projetos desenvolvimentistas na década: no plano interno, a repressão aos movimentos pela democracia, em maio e junho de 1989, provocou reações vigorosas, sobretudo dos países ocidentais, entravando, por um tempo, a abertura econômica; no plano externo, o processo de desintegração soviética, desencadeado em agosto de 1991 por um golpe de estado fracassado, deixou a China sozinha em um campo socialista reduzido. Perante a necessidade de romper o isolamento em que se encontrava e dar prosseguimento à política de modernização, o discurso de Pequim passou a enfatizar dois pontos: i) a RPC não modificaria sua política desenvolvimentista nem fecharia suas portas para o mundo; ii) não cederia em nada frente ao que ela considerava como ingerência em assuntos internos 188.
Segurança e crescimento econômico
A partir de 1978, os dirigentes chineses passaram a atribuir a Deng Xiaoping o mérito de ter procedido a uma nova análise das forças condutoras à paz no sistema internacional: segundo ele, a mais favorável era o Terceiro Mundo; a segunda era formada
187 Cervo, A; Bueno, C. História da Política Exterior do Brasil. 2ª ed. Brasília: Ed. Universidade de Brasília,
2002, p. 427.
188 Domenach, Jean-Luc; Richer, Philippe. La Chine, de 1971 à nos jours. Volume 2. Paris : Éditions du
pelo Japão e as duas Europas: a ocidental e a do leste; e a terceira força era composta pelos Estados Unidos e União Soviética, cujo papel na manutenção da estabilidade internacional era considerado essencial 189.
Durante a década de 1980, o conceito de “guerra popular” utilizado pela China cedeu espaço para o de uma defesa convencional cada vez mais profissional, conectada a uma defesa nuclear modernizada. Com o tempo, e ao contrário do Brasil e do grande grupo terceiro-mundista, as motivações chinesas deixaram de se pautar apenas pela necessidade de aumentar a capacidade de defesa nacional e passaram a utilizar a segurança como instrumento de potência. Enquanto que na China se optou pela produção de uma força nuclear, no Brasil a produção de armamentos e a produção nuclear foram declaradas como sendo para fins estritamente pacíficos. Em ambos os países, porém, segurança e defesa colocaram-se a serviço do crescimento econômico.
Na China, a indústria de defesa foi inteiramente reorganizada para assegurar a modernização e garantir exportações maciças da produção, obedecendo à imperiosa necessidade de obter divisas 190. O papel inovador no desenvolvimento de armamentos e sistemas de lançamento permitiu ainda ao exército manter para uso próprio uma grande quantia, em moeda estrangeira, obtida com os negócios das vendas de armamento.
Os frutos dessa política puderam ser vistos no início de 1988, quando Irã e Iraque, devastados por uma guerra de quase uma década, começaram a bombardear-se mutuamente com mísseis ‘bicho-da-seda’ chineses, guiados por computador e de curto alcance, vendidos diretamente ou através de intermediários. Entre 1984 e 1987, a China assinara contratos de armas com o Irã no valor de cerca de 2,5 bilhões e com o Iraque, de 1,5 bilhão. No verão de 1988, os chineses discutiam a venda à Síria de um novo míssil M-9 de seiscentos quilômetros de alcance, capaz de lançar ogivas químicas. Segundo se dizia, a Líbia estava interessada no mesmo míssil e tinha investido grandes quantias numa fábrica de seda em Zhejiang para provar suas boas intenções. A China vendeu também mísseis balísticos para a Arábia Saudita 191.
189
Domenach, Jean-Luc; Richer, Philippe. La Chine, de 1971 à nos jours. Volume 2. Paris : Éditions du Seuil, 1995, p. 579.
190Joyaux, François. La tentation impériale. Paris: Imprimerie nationale, 1994, p. 369. Bergère, Marie-Claire.
La Chine de 1949 à nos jours. Paris : Armand Colin, 2000, p. 247.
191
A política exterior do governo Figueiredo também empregou esforços em prol do desenvolvimento da indústria armamentista brasileira voltada para o fornecimento de material bélico a países do Terceiro Mundo, além de ter continuado a orientação de assegurar ao país o acesso à energia nuclear e à ciência e tecnologia de ponta. A criação da Empresa Gerencial de Projetos Navais (Engedron), em 1982, serviu para completar, ao lado da Imbel e da Embraer, o tripé do complexo industrial militar brasileiro 192.
Uma vez acordada prioridade à indústria bélica nacional, permitiu-se que instituições brasileiras assinassem diversos contratos para fornecimento de armas, aviões e instruções militares. Assim, o Brasil assinou contratos milionários com a Líbia para fornecimento de aviões e armamentos; durante o conflito Irã-Iraque, o Brasil não desprezou a oportunidade de suprir o Iraque com armas, além de produtos manufaturados e alimentos193. E após o golpe de Estado, no Suriname, em 1983, o Brasil também estabeleceu uma série de contratos militares com este país, prevendo, inclusive, venda de carros de combate e transferência de know-how administrativo, além de instruções militares em instituições brasileiras, como a Academia Militar das Agulhas Negras – Aman 194. A cooperação militar com a África subsaariana foi igualmente desenvolvida: técnicos das Forças Armadas do Gabão realizaram, na sede da empresa Siteltra, em São Paulo, em junho de 1983, um curso de operação e manutenção de equipamentos militares de telecomunicações. Em 1984, a indústria bélica brasileira bateu recordes de vendas, ao exportar cerca de US$1,2 bilhão de dólares em armamentos 195.
Em janeiro de 1984, foi firmado contrato de 181 milhões de dólares, assinado pelo Ministério da Defesa egípcio com o Brasil para produzir, sob licença, o avião Tucano da firma brasileira Embraer. A Organização Árabe para a Industrialização seria responsável
192 Vizentini, P. F. A política externa do regime militar brasileiro. Porto Alegre: Ed. Universidade UFRGS,
1998, p. 354.
193 Cervo, A; Bueno, C. História da Política Exterior do Brasil. 2ª ed. Brasília: Ed. Universidade de Brasília,
2002, p. 447.
194 Atualmente a Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN) é um estabelecimento da linha de ensino
militar bélico de nível superior, do Exército Brasileiro, responsável pela formação dos oficiais da ativa, futuros chefes militares, das Armas de Infantaria, Cavalaria, Artilharia, Engenharia e Comunicação, do Serviço de Intendência e do Quadro de Material Bélico. Oferece cursos de duração de quatro anos, tendo em seu currículo matérias de cunho estritamente militar (ensino profissional) e matérias de formação universitária comuns às faculdades civis (ensino universitário). Disponível em: <www.aman.ensino.eb.br>. Acesso em : 03/10/2005.
195 Vizentini, P. F. A política externa do regime militar brasileiro. Porto Alegre: Ed. Universidade UFRGS,
pelo programa de montagem dos aviões em solo egípcio, uma vez que os aviões, inicialmente, chegariam em kits. O total estimado do contrato previa 120 aviões. Este lote inicial seria dividido entre Egito e Iraque, 40 e 60 aeronaves, respectivamente, a um e outro. Os próximos 60 aviões seriam também compartilhados entre Egito (40) e Iraque (20). O acordo, por outro lado, permitiria a competição entre as duas firmas para vendas no Oriente Médio e África. Assim, a Embraer, além de garantir ganhos sobre os direitos de fabricação, não perderia direito de vendas no mercado africano e árabe, competindo diretamente com sua associada egípcia 196.
Enquanto que, no Brasil, o desenvolvimento da indústria nacional de armamentos foi justificado pela tarefa de preservar a autonomia do país na questão de segurança, na China, os argumentos utilizados para justificar o comércio de armamentos estavam baseados na solidariedade política aos países do Terceiro Mundo e na “luta contra a dominação colonial, permitindo-lhes obter ou readquirir seus direitos inalienáveis à autodeterminação nacional e à independência” 197. De acordo com esse raciocínio, cabia à China continuar dedicada à pesquisa e aperfeiçoamento de suas armas nucleares a fim de manter a capacidade de resposta e salvaguarda da paz diante da ameaça de guerra nuclear por parte das grandes potências 198.
A ambigüidade tanto da atitude chinesa quanto da brasileira residia no fato de que, muitas vezes, sua posição de vendedores aproximava-os mais dos Estados Unidos, Rússia, França ou Grã-Bretanha do que dos países do Terceiro Mundo, na posição de compradores.
Em busca do progresso nas relações com países desenvolvidos
Na década de 1980, a vontade de acelerar a modernização econômica passou a ser o objetivo central da política externa chinesa, tornando-se essencial diante das relações com os Estados Unidos, Europa Ocidental e Japão, o que, inclusive, obrigou o governo chinês a tomar a decisão de diminuir o ritmo de edificação da defesa nacional e favorecer o
196
Vizentini, P. F. A política externa do regime militar brasileiro. Porto Alegre: Ed. Universidade UFRGS, 1998, p. 357.
197 Joyaux, François. La tentation impériale. Paris: Imprimerie nationale, 1994, p. 372.
198 “Indústria nuclear da RPC. Acordo de cooperação Brasil-RPC”. Telegrama Ostensivo da Embaixada em
estabelecimento de um ambiente mais estável para os negócios. Tais medidas conduziram, por sua vez, à busca de um maior equilíbrio diplomático, admitindo-se até mesmo uma certa détente com a URSS. A China se afastou da ‘linha de força’ Pequim-Tóquio- Washington desenhada em 1976-1979 e, mais uma vez, enfatizou sua vontade de obter maior independência no sistema internacional 199.
Nas relações com países desenvolvidos durante a gestão do Presidente Figueiredo, foram modestos os resultados alcançados pelo Brasil, tendo o país dado sinais de esgotamento com o agravamento da questão da dívida, o ressurgimento de fortes pressões inflacionárias e o início da redução dos grandes projetos da era Geisel. Por outro lado, era crescentemente desfavorável o tratamento dispensado ao Brasil por norte-americanos e europeus, sobretudo nas áreas comercial e financeira, em que prevaleceram atitudes discriminatórias e protecionistas. Durante a presidência de José Sarney, o país também apresentou limitações para uma parceria mais intensa com os países desenvolvidos, tendo enfrentado constrangimentos impostos pela inflação, pela dívida externa e pela moratória decretada em 1987 200.
Relações com a URSS e Estados Unidos
Ao se iniciar a década de 1980, Brasil e China buscaram, mesmo que de forma tímida, reforçar laços com os soviéticos. Apesar de as relações terem continuado distantes no plano político, o Brasil não aderiu às sanções propostas na ONU pelos Estados Unidos contra a invasão soviética ao Afeganistão (27 dezembro de 1979), nem ao boicote dos Jogos