O presente capítulo trata das políticas exteriores e das relações entre o Brasil e a República Popular da China ao longo da década de 1970. Em primeiro lugar, procura-se identificar as bases e estruturas em que se assentam seus respectivos projetos nacionais e se conjugam os processos de elaboração da política externa.
Em segundo lugar, busca-se estudar momentos de mudança e continuidade nas políticas exteriores do Brasil e da China durante o período indicado, apontando os fatores que levaram à opção pelo estabelecimento das relações entre os dois países.
Em seguida, passa-se para a investigação de elementos que exerceram maior impacto sobre a construção das relações bilaterais, os quais permitiram levar aos primeiros passos rumo à aproximação política e operacional sino-brasileira ao longo da década de 1970.
A convergência de interesses
Ao longo dos últimos anos, China e Brasil mostraram ao mundo uma identidade singular 61, cuja modulação revelou, ao longo do tempo, o significado profundo de seus interesses, princípios e valores e subseqüentes adaptações às mudanças ocorridas nos vários campos em que atuam.
A identidade da RPC aparece, desde sua criação, associada: i) a uma sociedade de tradição e cultura milenares, em que se destacam, primeiramente, os ensinamentos
61 No presente trabalho, são utilizados os termos identidade e identidade internacional, segundo definição de
Celso Lafer: “o termo identidade pode ser entendido, por via de aproximação, como um conjunto mais ou menos ordenado de predicados por meio dos quais se responde à pergunta: quem sois?”. Já o termo identidade
internacional é definido como “o conjunto de circunstâncias e predicados que diferenciam a sua visão e os seus interesses, como ator no sistema mundial, dos que caracterizam os demais países”. Cf. Lafer, Celso. A
identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira: passado, presente e futuro. São Paulo: Perspectiva, 2001, p. 15.
confucionista e, posteriormente, marxista, leninista e maoísta; ii) a um sistema socialista de governo; iii) à economia de mercado socialista.
Quanto à identidade brasileira, revela-se o caráter multiétnico e multicultural de sua sociedade, assim como a heterogeneidade e desigualdades sócio-econômicas 62. O Brasil ainda carrega em si parte da identidade herdada do fato de ter nascido no seio do mundo ocidental: i) cristão; ii) baseado na tradição e na cultura científico-técnica e atlântica; iii) defensor do Estado democrático de direito, baseado no patriotismo constitucional e na soberania territorial; iv) defensor dos direitos humanos como expressão do sujeito autônomo; iv) praticante da livre iniciativa, vista como decorrente de seu espírito capitalista.
O legado histórico da diplomacia brasileira, diretamente associado à sua identidade nacional, caracteriza-se como sendo universalista e contrário a qualquer tipo de segregação; cooperativo e oposto à confrontação; pacifista e orientado para a coexistência das diferenças; e a favor da solução jurídica de controvérsias, reconhecendo o papel do direito internacional 63. Da política externa brasileira, destacam-se fatores de persistência da inserção do país na vida internacional, que oferecem elementos para explicar traços importantes da identidade internacional do Brasil, tais como iniciativas, gestos e decisões governamentais. De acordo com Lafer, entre estes fatores cabe destacar: “o dado geográfico da América do Sul; a escala continental; o relacionamento com os muitos países vizinhos; a unidade lingüística; a menor proximidade, desde a Independência, em 1822, dos focos de tensão presentes no centro do cenário internacional; o tema da estratificação mundial e o desafio do desenvolvimento” 64.
Assim como a China, o Brasil apresenta objetivos internacionais relacionados à: i) luta contra o (neo)colonialismo, imperialismo e exploração capitalista dos países do Terceiro Mundo; ii) defesa dos direitos à autodeterminação dos povos e à soberania estatal; iii) defesa da paz e do progresso social e econômico; iv) cooperação voltada para a modernização e desenvolvimento científico e tecnológico.
62 Cf. Cervo, Amado Luiz. “Political Regimes and Brazil’s Foreign Policy”. In Saraiva, José Flávio Sombra
(ed.). Foreign Policy and Political Regime. Brasília: IBRI, 2003, p. 344.
63 Cf. Cervo, Amado Luiz. “Political Regimes and Brazil’s Foreign Policy”. In Saraiva, José Flávio Sombra
(ed.). Foreign Policy and Political Regime. Brasília: IBRI, 2003, p. 345.
64 Cf. Lafer, Celso. A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira: passado, presente e
Em comum, da essência de seus projetos nacionais e de suas identidades ímpares, guardam o Brasil e a China o desejo profundo de se inserirem no sistema internacional como dois países de dimensões continentais capazes de conduzir um desenvolvimento auto- sustentado e de atingir padrões mais altos de riqueza e poderio nacional.
Da identidade chinesa, destaca-se a complexa evolução de sua política externa, cujos marcos são: i) o alinhamento com a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas – URSS nos anos 1950; ii) o isolamento durante os anos 1960; iii) a reaproximação com o Ocidente durante os anos 1970; iv) o jogo triangular União Soviética – China – Estados Unidos durante os anos 1980; v) a priorização da modernização e de interesses concretos de desenvolvimento pela inserção na economia de mercado a partir dos anos 1980.
No que tange à política externa brasileira, ao longo dos séculos XIX e XX, também se fez presente a influência das potências hegemônicas nos processos de implementação do projeto de desenvolvimento e de inserção internacional. Dela se distinguem quatro fases marcantes: i) de subordinação à “política das portas abertas” européia (paradigma Liberal-
conservador, da independência a 1930); ii) de busca da autonomia decisória e promoção do desenvolvimento via industrialização (paradigma do Estado Desenvolvimentista, de 1930 a 1989); iii) de subordinação à “política neoliberal”, via abertura dos mercados de consumo, de valores e do sistema produtivo e de serviços ao ambiente externo, (paradigma do Estado
Normal, de 1990 a 1992); iv) de busca de recuperação da autonomia decisória, por meio da combinação do liberalismo com o desenvolvimentismo brasileiro (de 1993 aos nossos dias, coexistindo os paradigmas do Estado Desenvolvimentista, Normal e Logístico) 65.
O Brasil e a China possuem em comum fatores determinantes de suas políticas externas, como a busca pelo desenvolvimento, autonomia e segurança nacional. Tais fatores encontram-se diretamente ligados à dimensão sócio-econômica (a qual focaliza o impacto na sociedade provocado pelas interações econômicas e culturais com o meio internacional) e à dimensão geopolítica (relativa a questões de relações de poder e segurança nacional) 66.
Ao longo da segunda metade do século XX, o Brasil e a China buscaram colocar em prática seus projetos desenvolvimentistas, afirmar-se regional e mundialmente e manter
65Cf. Cervo, Amado Luiz. “Política exterior e relações internacionais do Brasil: enfoque paradigmático”, in
Revista Brasileira de Política Internacional. 46(2), 2003, p. 05-25.
66 Cf. Yahuda, Michael. Towards the end of isolationism: China’s foreign policy after Mao. London:
relações com os países do “Sul”. Fizeram cada qual, porém, de modo distinto e de acordo com seu próprio tempo.
No âmbito da política externa, apresentaram-se à China, a partir de 1949, quatro objetivos principais: i) ser aceita pelas grandes potências mundiais; ii) reconstituir seu espaço territorial; iii) afirmar-se na Ásia-Pacífico e; iv) ser solidária aos países do “Sul” 67.
Por trás do objetivo inicial de “se fazer aceitar pelas grandes potências mundiais” subsistia o interesse chinês em igualmente obter, no seio do campo socialista, uma certa paridade política frente à URSS. Na impossibilidade de ser aceita, de imediato, pelos Estados Unidos (o que ocorreu oficialmente somente em 1979) e diante da incapacidade de atingir os patamares já galgados pelos soviéticos, tais desejos se estenderam para além dos anos em que foram criados.
Um segundo objetivo da política externa chinesa consistiu em “reconstituir seu domínio imperial”, por meio da redefinição de fronteiras e reunificação de territórios, tarefa que o Brasil logrou concretizar, no início do século XX, por intermédio da obra do Barão do Rio Branco 68. O processo de retorno de Hong Kong e Macau (ocorridos em 1997 e 1999, respectivamente) e a questão taiwanesa permitem constatar algumas das dificuldades enfrentadas pela China ao reconstruir o que considera ser seu território nacional.
Um terceiro objetivo exterior da China refere-se à “afirmação na Ásia-Pacífico”, ou seja, à necessidade de se fazer aceitar, ou de se impor, dentro de seu contexto regional. O lento reconhecimento da RPC por parte de certos países asiáticos (como Malásia, Philippinas e Tailândia, ocorrido apenas em 1974-1975) e difíceis relações com vizinhos (como o Vietnam) são apenas alguns exemplos que demonstraram ser este também um objetivo de longo prazo da política externa chinesa.
No caso do Brasil, durante os anos 1960, foram buscadas tanto a regionalização – sobretudo por meio da Operação Pan-Americana (OPA) 69 – quanto a mundialização das
67 Cf. Joyaux, François. La tentation impériale: politique extérieure de la Chine depuis 1949. Paris:
Imprimerie Nationale, 1994, p. 10.
68 Cf. Cervo, A; Bueno, C. História da Política Exterior do Brasil. 2ª ed. Brasília: Ed. Universidade de
Brasília, 2002, p. 196-197.
69
A Operação Pan-Americana foi uma proposta de cooperação interamericana que questionava a forma de cooperação prestada pelos Estados Unidos à América Latina, exigindo a conjugação de esforços para a erradicação do subdesenvolvimento e, quiçá, de ideologias estranhas no continente. Cf. Cervo, A. Bueno, C. A
política externa brasileira (1822-1985). São Paulo: Ed. Ática, 1986. p. 76-77. Cervo, A; Bueno, C. História
relações internacionais – por meio da política externa independente 70 – perante, especialmente, a resistência por parte dos Estados Unidos em transferir capitais públicos para financiar os projetos de industrialização pela via bilateral. Nas décadas de 1970 e 1980, a universalização (nela inclusa a desideologização) e posteriormente a regionalização da política externa brasileira foram aprofundadas, principalmente em razão do quadro internacional mutável – levando à substituição da Guerra Fria pela coexistência pacífica e à divisão do mundo entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos – e da crescente necessidade de novos mercados (propiciando inclusive a abertura brasileira para a Ásia e a África).
Por fim, o objetivo chinês de “manter-se solidária frente aos países do Terceiro Mundo”, também presente na política externa brasileira, revelou-se como sendo importante, sobretudo ao longo dos anos 1950 e 1960, quando a China ainda não havia se imposto face à URSS. No mesmo período, e ao contrário da China, o Brasil (que ainda mantinha laços especiais com nações colonialistas, a exemplo de Portugal), mostrou-se distante do processo de libertação das nações africanas, tendo, todavia: i) reconhecido a importância adquirida pelas nações afro-asiáticas no cenário internacional, ii) criado missões e estabelecido relações diplomáticas junto aos seus governos; iii) apoiado as teses relativas ao desenvolvimento nos foros internacionais 71.
A partir dos anos 1970, quando, na China, a modernização econômica passou a ser considerada prioritária, tornando-se menos acentuados os traços terceiro-mundistas da política externa chinesa, o Brasil toma direção oposta, dando maior conteúdo à universalização da política externa, abandonando o alinhamento automático a Portugal e lançando uma nova política brasileira para a África, demonstrando interesse em: i) incrementar a cooperação Sul-Sul; ii) fazer respeitar os princípios de soberania e autodeterminação dos Estados; iii) incentivar a independência econômica das sociedades; iv) condenar o colonialismo e a discriminação racial.
70 Expressão clara da defesa do interesse nacional, a política externa independente, posta em prática pelos
chanceleres Afonso Arinos de Melo Franco e San Tiago Dantas, reivindicava liberdade na escolha de parceiros e mercados, colocando-se como critério básico de seleção unicamente o desenvolvimento econômico do país. Cf. Cervo, A. Bueno, C. A política externa brasileira (1822-1985). São Paulo: Ed. Ática, 1986. p. 78-79.
71 Cf. Cervo, A; Bueno, C. História da Política Exterior do Brasil. 2ª ed. Brasília: Ed. Universidade de
Assim como a China, carecia o Brasil, porém, de recursos para incrementar as relações Sul-Sul, passando a condicionar suas escolhas à possibilidade de poder defender interesses bilaterais específicos 72.
Política externa a serviço do desenvolvimento
Logo após sua fundação e ao longo da década de 1950, o principal interesse da República Popular da China esteve ligado à necessidade de reconstruir o país e garantir sua segurança 73. A aliança com os soviéticos tornou-se uma realidade que se impunha diante de tais imperativos, assim como frente ao objetivo de estabelecimento dos limites de atuação no terreno asiático. O tratado de amizade, aliança e assistência mútua, concluído em 14 de fevereiro de 1950 por um prazo de trinta anos, objetivava impedir o retorno de uma agressão ou da violação da paz por parte do Japão ou de qualquer outro Estado que viesse a ele se aliar, tendo em vista qualquer ato de agressão 74. Para a reconstrução, a ajuda financeira (apesar de ter sido o montante de 300 milhões de dólares considerado inferior às expectativas chinesas), assim como o método de elaboração e modelo de aplicação do primeiro plano de desenvolvimento chinês, vieram igualmente da URSS.
Para satisfazer as necessidades de desenvolvimento, ao longo de praticamente todo o período de 1945-1964, o Brasil também contou com uma das potências hegemônicas da época, tendo os Estados Unidos se transformado, então, em seu principal parceiro comercial e maior fornecedor de investimentos. No imediato pós-guerra, o Brasil ficou igualmente sob a influência dos Estados Unidos do ponto de vista político-militar, tendo sido assinado o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), no Rio de Janeiro, em 02 de setembro de 1947, o qual previa mecanismos de manutenção da paz e segurança do hemisfério.
72 Cf. Cervo, A; Bueno, C. História da Política Exterior do Brasil. 2ª ed. Brasília: Ed. Universidade de
Brasília, 2002, p. 422-423.
73 Cf. Domenach, Jean-Luc, Richer, Philippe. La Chine. Tome 1, 1949-1971. Paris: Imprimerie Nationale,
1995, p. 53.
74 Cf. Domenach, Jean-Luc, Richer, Philippe. La Chine. Tome 1, 1949-1971. Paris: Imprimerie Nationale,
Quando da fundação da República Chinesa, o Brasil já possuía o grande objetivo de fazer impulsionar seu projeto desenvolvimentista, esboçado no período de 1930-1945. Ao longo dos sessenta anos em que perdurou, a estratégia desenvolvimentista brasileira foi sendo transformada paulatinamente num modelo misto de desenvolvimento, o qual combinava momentos de abertura e de fechamento, de associação e de autonomia frente às forças externas do capitalismo particularmente vinculadas à potência norte-americana. Tinha como principais objetivos:
a) introduzir a diplomacia econômica nas negociações externas; b) promover a indústria por modo a satisfazer às demandas da sociedade; c) transitar da subserviência à autonomia decisória com o fim de realizar ganhos recíprocos nas relações internacionais; d) implementar projeto nacional de desenvolvimento assertivo tendo em vista superar desigualdades entre nações; e) cimentar o todo pelo nacionalismo econômico, imitando a conduta das grandes potências 75.
Ao setor externo, couberam três responsabilidades essenciais, visando subsidiar tal projeto: i) abrir mercados para os produtos de exportação (primários e, a partir de 1960, industrializados); ii) obter recursos de investimentos; iii) adquirir ciência e tecnologias, sobretudo via instalação de empreendimentos estrangeiros no país 76. A ajuda ao desenvolvimento, buscada nos Estados Unidos, colocou o Brasil em lado oposto ao da China, uma vez iniciada a Guerra Fria. Dos laços com as grandes potências surgiram, porém, problemas idênticos para os dois países: i) administrar recursos considerados aquém dos necessários para promover o desenvolvimento; ii) evitar que se passasse da cooperação à dependência exógena.
É na década de 1970, quando o Brasil alcança índices de crescimento econômico únicos em sua história, que a China, frente aos drásticos resultados provocados pela Revolução Cultural, decide assentar seu projeto nacional sobre novas bases, menos ideológicas e mais pragmáticas, em busca não apenas de segurança ou independência, mas também do desenvolvimento nacional. De início, as orientações da China em política
75 Cf. Cervo, Amado Luiz. “Política exterior e relações internacionais do Brasil: enfoque paradigmático”, in
Revista Brasileira de Política Internacional. 46(2), 2003, p. 08-15.
76 Cf. Cervo, A; Bueno, C. História da Política Exterior do Brasil. 2ª ed. Brasília: Ed. Universidade de
interna e externa permaneceram ambíguas, sendo que, durante os anos de 1977 e 1978, velhas e novas políticas combinaram-se no campo interno 77.
No âmbito da política externa, as importantes mudanças ocorridas nos negócios internos da China desde a morte de Mao Zedong conduziram seus líderes a adotar o que se costumou chamar de política de “portas abertas” em direção ao exterior, a qual tornou-se parte vital do programa do país rumo às “Quatro Modernizações” – na agricultura,
indústria, defesa nacional e ciência e tecnologia. No plano externo, tal programa envolveu sobretudo a expansão das relações econômicas internacionais, mas também trocas científicas e culturais, em particular com os países do mundo ocidental.
A partir do final da década de 1960 e início de 1970, conforme visto, o Brasil também buscou expandir suas relações internacionais. Ao contrário da China, porém, cuja aproximação dos Estados Unidos trouxe chances de estabelecimento de novas relações com grande parte dos países ocidentais, inclusive o Brasil, foi a opção pelo afastamento frente à potência hegemônica – a qual, acreditava-se, não estava contribuindo satisfatoriamente para alimentar o acelerado crescimento nacional – o fator que conduziu o Brasil a procurar parceiros alternativos para compartilhar projetos de cooperação internacional 78. Porém, a partir de 1969, razões de segurança – e não econômicas, como aconteceu com o Brasil – levaram a China à détente com os Estados Unidos.
Em busca de segurança
Ao longo das décadas de 1970 e 1980, convergem as manifestações brasileiras e chinesas nos fóruns internacionais quanto à segurança, traduzidas em ações voltadas para o desarmamento nuclear e para a construção de uma nova ordem econômica internacional.
77 “Enquanto as comunas continuavam a constituir a principal forma de organização social no campo e os
camponeses ainda fossem criticados ou punidos por se dedicar em excesso à produção marginal, ao mesmo tempo em que as indústrias permaneciam presas a planos governamentais inflexíveis, o país conseguia várias realizações notáveis que exigiam níveis altos de capacidade tecnológica. [...]. O Estado realizou vários testes com bombas de hidrogênio e outros artefatos nucleares, tanto na atmosfera como subterrâneos, e deu seguimento ao programa de lançamento de satélites iniciado em 1975. Iniciou-se também o desenvolvimento de seu próprio sistema de Intercontinental ballistic missile – ICBM, de disparo de ogivas (o primeiro lançamento bem-sucedido foi anunciado em maio de 1980)”. Cf. Spence, Jonathan D. Em busca da China
moderna: quatro séculos de história. São Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 610-611.
78 Cf. Lessa, Antônio Carlos Moraes. “A estratégia de diversificação de parcerias no contexto do Nacional-
Perante ganhos minguados gerados pelo diálogo Norte-Sul, ambos os países procuraram nos meios internos mecanismos para garantir a segurança nacional. Em termos gerais, para os dois países a busca da segurança envolveu realidades distintas: os problemas econômicos, a questão nuclear e a vulnerabilidade geoestratégica.
Durante a década de 1970, a questão de segurança para o Brasil e para a China encontrava-se intimamente ligada às dimensões sócio-econômica e geopolítica, tendo sido as motivações por mudanças no plano da segurança de origem fortemente econômica. Para a China, a segurança definia-se simultaneamente em termos econômicos e militares, visto que qualquer decisão voltada para o aumento de gastos em defesa poderia provocar fortes impactos em seus projetos desenvolvimentistas 79.
No caso do Brasil, em particular, surgiu a percepção, nos anos 1970, de que, diante do fato de as tecnologias de segurança não poderem ser transferidas nem por meio de relações especiais com as grandes potências, nem por meio de um sistema de alianças interamericano, caído em descrédito, era necessária a criação de uma nova doutrina de segurança nacional, a qual vinculasse, tal como na China, a obtenção da segurança à capacidade de conduzir um desenvolvimento econômico auto-sustentado.
A doutrina da “segurança econômica coletiva”, defendida pelo Brasil nos foros internacionais desde os primeiros anos da década de 1970, expressava que não apenas a dimensão geopolítica (ligada ao conflito ideológico / bipolar), mas também a sócio- econômica (ligada ao conflito material), era considerada fundamental para se alcançar a paz no sistema internacional.
O conceito de segurança econômica coletiva complementa o sistema de segurança política coletiva. Na prática, este conceito, que o Brasil tem defendido constantemente desde 1953, sustenta, antes de tudo, o direito de todas as nações ao desenvolvimento econômico e social. Também postula o dever dos países desenvolvidos de contribuir para eliminar as barreiras externas que têm criado e que obstaculizam a aceleração do crescimento dos países em desenvolvimento 80.
79 Para o caso da China, cf. Stuart, Douglas T. “Quest for security”. In Kapur, Harish. The end of isolation: